В то время, как напряженность на востоке Украины раз за разом вспыхивает с новой силой, западные лидеры не прекращают усилий по использованию протокола Минск II в качестве основания для решения очередного обострения. К сожалению, из-за существующих в структурных элементах документа недостатков, эта задача оказывается весьма сложной. Без достижения конструктивного прогресса велика вероятность того, что это соглашение провалится, так же, как предыдущие Минские договорённости, подписанные в сентябре 2014 года.

С момента заключения договора Минск II 15 февраля 2015 года, Соединенные Штаты видят в нем ключ разрешения конфликта на Донбассе. Документ скреплен подписями представителей "Нормандской четверки" - лидерами Украины, России, Франции и Германии - но это далеко не все участники соглашения. В переговорах были задействованы представитель Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ) Хайди Тальявини, бывший президент Украины Леонид Кучма, посол России в Украине Михаил Зурабов, Александр Захарченко и Игорь Плотницкий - представители ДНР и ЛНР соответственно. Протоколы Минск II охватывают широкий спектр вопросов, начиная от процедур прекращения огня и местных выборов, заканчивая конституционной реформой. Хотя второе соглашение повторяет многие критерии Минска I сентября 2014 года, подписание происходило в существенно отличной оперативной боевой обстановке.

Первоначально принятый Минский протокол был сорван в первую очередь потому, что не оставлял сепаратистам свободы маневра. В то время, как предусматривалось проведение местных выборов в Донецкой и Луганской областях, реальной власти над границей с Россией им предоставлено не было, как и не было признано их представительство на уровне Украины и НАТО. В январе 2015 сепаратистами было предпринято наступление, в результате которого был захвачен стратегический транспортный узел Дебальцево, силы террористов вплотную приблизились к портовому городу Мариуполь. Минские соглашения были сорваны, под контролем сепаратистов оказались новые территории, пророссийские боевики получили значительно больше влияния во время нового раунда переговоров, состоявшихся в феврале. К тому времени у президента Порошенко не было других вариантов, как только подписать протокол Минск II. МВФ, в надежде на успешную имплементацию договоренностей предоставил Украине $ 17,5 миллиардный пакет финансовой помощи.

Сегодня, пять месяцев спустя, реализация соглашений остается проблемой. Неоднозначность формулировок документа допускает различное толкование ключевых пунктов, в том числе вопроса конституционной реформы и децентрализации государственного управления. Договор оптимистично призывает к принятию конституционных изменений уже в конце этого года. Однако на данный момент переговорный процесс находится в тупике, каждая из сторон обвиняет в нарушениях соглашений другой стороной. Плановая трехсторонняя встреча контактной группы была проведена в Минске на этой неделе, на ней обсуждался процесс осуществления договоренностей.

В своих конституционных предложениях от 12 мая сепаратистские лидеры Донецкой и Луганской «республик» потребовал больше прав в части децентрализации. Имеются ввиду полномочия региональной полиции, судебной системы, использование природных ресурсов, контроль над региональными и международные границами, возможность представительства в украинском правительстве и в Верховной Раде. В рамках конституционных поправок включено требование закрепления нейтрального статуса Украины, полностью исключая возможность ее членства в НАТО. Если этот план будет принят как часть конституционной реформы, Россия получит желаемую безопасность в виде неприсоединения своего соседа к НАТО, косвенного влияния на украинское правительство, а также снижение западных санкций и поддержку Донбасса.

Неудивительно, что в Киеве на вопрос децентрализации смотрят по-другому. Порошенко неоднократно накладывал вето на предложения представителей Донецка и Луганска. Никто не позволит им принимать внешнеполитические решения и контролировать международные границы. Украинское правительство готово обсуждать вопрос передачи регионам больше власти в вопросах культурного и региональном развития, в том числе языка, транспорта, инфраструктуры и образования. Большинство полномочий, в частности, касательно границы, будет оставаться за Верховной Радой. Только мелкие обязанности будут переданы местным властям для повышения эффективности на местах и, теоретически, снижения уровня коррупции.

Вызовы, касающиеся внесения поправок в Конституцию Украины, продиктованы не только переговорами между Донбассом и Верховной Радой, но и деталями соглашения Минск II. Обе стороны могут с уверенностью сказать, что их требования соответствуют определениям выработанного протокола децентрализации. Таким образом, ни одна из сторон не станет уступать. Текст второго минского соглашения гласит:

Конституционная реформа в Украине, то есть поправки к Конституции, вступит в силу к концу 2015 года. Ключевым элементом является децентрализация (с учетом особенностей конкретных районов Донецкой и Луганской областей, согласованных с представителями этих районов), а также утверждение к концу 2015 года законодательных актов о специальном статусе отдельных районов Донецкой и Луганской областей, изложенных в примечаниях.

Неудивительно, что имплементация соглашений стала такой проблемой. Текст договоренностей намеренно писался неоднозначно, иначе ни одна из сторон не согласилась бы на подписание. Не дается ясный ответ на вопросы о том, как именно эти конституционные поправки будут выписываться, или с кем Верховная Рада должна их согласовывать. Такие детали, оставленные без четкой формулировки, могут быть свободно интерпретированы в Киеве, как условия децентрализации на Донбассе. Учитывая это, западным лидерам следует заняться разработкой решений, которые не будут похожи на одностороннюю капитуляцию Киева или Москвы, а не выражать потрясение или разочарование от того, насколько далеко реальное положение дел от выполнения положений договора.

В прошлом месяце посол США в Организации Объединенных Наций Саманта Пауэр выступила на заседании Совета Безопасности по Украине, заявив, что «консенсус в международном сообществе, остается таким, что реализация минских договоренностей является единственным выходом из этого смертельного конфликта». Однако этот подход не будет успешным, пока в соглашении не будет прописано более четкое определение децентрализации. Если украинское руководство и представители Донбасса не смогут достичь консенсуса, который позволит каждому участнику удовлетворить свои интересы, или, по крайней мере, сохранить лицо, конфликт будет разгораться, как это было после того, как провалился первоначальный минский договор.

В феврале Ангела Меркель сообщила, что "не может представить себе ситуацию, в которой улучшение вооружения украинской армии приведет к тому, что президент Путин впечатлится настолько, что посчитает себя проигравшим в военном отношении".

Существование Украины в нейтральном, неприсоединенном статусе является важнейшим интересом безопасности России. В этом она, вероятно, не капитулирует. Предотвращение украинского членства в НАТО является одной из основных целей России. Все, что меньше, будет считаться проигрышем Путина и добавит соль на раны экономических санкций.

В свою очередь для Киева предложенные представителями Донбасса сроки децентрализации представляют реальную угрозу легитимности центральной власти. Предоставление беспрецедентных полномочий сепаратистам, которые рассматриваются как враги государства, поставит правительство в положение сдавшегося. Однако угроза возобновления конфликта на Донбассе заставляет Киев стремиться к большему контролю над регионом.

Если Верховная Рада не позволит сепаратистам получить желаемое, соглашение Минск II будет провалено. В этом случае долгосрочного обострения конфликта будет избежать еще труднее, чем это было в сентябре или феврале, а западные лидеры поведут себя одним из двух способов: в первом варианте станут оказывать существенную военную поддержку Украине, во втором - займут позицию наблюдателей. Хотя некоторые в штабе НАТО и правительстве США готовы и хотят силового вмешательства, единства в этом вопросе американцам и их союзникам вряд ли удастся достичь, что, в конечном счете, вынудит их принять второй вариант.

Необходимо, чтобы западные лидеры сосредоточились не на требованиях реализации минских соглашений, а на использовании границ договоренностей для успешного завершения дальнейших переговоров. До того, как не будут согласованы детали, настаивать на подписании текущих протоколов равносильно просьбе об односторонней капитуляции. Вторые минские соглашения следует рассматривать в качестве первых шагов к разрешению конфликта, но не последних.

Оригинал на National Interest

Перевод: Андрей Сабадыр