Декілька тижнів тому діючий міністр закордонних справ запропонував провести в українському суспільстві дискусію щодо подвійного громадянства. Оскільки бажаючих виконати це доручення П.Клімкіна не знайшлося, ми з колегами вирішили взятися і за цю невдячну справу. І для початку знайшли карту світу, де різними кольорами показано країни, де дозволено, повністю чи частково, подвійне чи множинне громадянство, і де заборонено. Після цього працювати з даною темою стало простіше – адже, як виявляється, абсолютна більшість цивілізованих країн вже давно забула про це архаїчне паспортне кріпацтво і поважає право своїх громадян мати "юридично визначений правовий звязок" не лише з однією, а двома, трьома, чотирма і більше країнами в світі...

Інститут громадянства до певної міри віддзеркалює поточний стан міжнародної політики – уявлення про характер і ступінь зв’язку між людиною та державою, прояви державного суверенітету, шляхи набуття та трансформації ідентичності, в тому числі національної, межу та ступінь свободи людей. «Піддані» часів Середньовіччя жодним чином не могли обирати своїх правителів. Більше того, їхня власна ідентичність визначалася монархами, зокрема, через перерозподіл територій в результаті війн. Люди, які мешкали на анексованих територіях, – а анексували території часто – просто змінювали свою лояльність на користь чергового монарха або феодала. Місця ані для громадянства, ані для демократії в таких процесах не було. 

Геополітичні катаклізми ХХ століття, що включали передачу територій та населення, розпад імперій, масову мобілізацію, зробили проблему громадянства актуальною, а деякі зміни цього інституту – необхідними. Держави прагнули зміцнити владу над територіями та людьми, прив’язавши останніх до перших. Результатом таких зусиль стала Гаазька Конвенція, що регулює деякі питання, пов’язані з колізією законів про громадянство від 1930 року. В ній йшлося про те, що спільним інтересам міжнародної спільноти відповідає стан речей, за якого кожна людина має громадянство, при чому лише одне громадянство. Подібні ж погляди були відображені у Конвенції про скорочення випадків багатогромадянства та про військові повинність у випадках багатогромадянства від 1963 року. Держави намагалися зберегти контроль над власними громадянами, не зважаючи ні на що.

Читайте також: Подвійне громадянство — виклик національній безпеці України

Інститут громадянства зазнав суттєвих змін вже після «холодної війни». На порядок денний вийшли питання прав людини, захисту національних меншин та міграції. У світі виразно діяли тенденції глобалізації та демократизації, які вимагали нових підходів до розбудови відносин між державами та людьми. 

Національні меншини, зокрема потреба захищати їхні права, здатні послаблювати т.зв. вертикальний суверенітет.

Міграція та розвиток технологій створюють можливості для нового способу життя – транскордонного, коли кордони між державами перетворюються на умовність. Незмінний, постійний зв'язок із конкретними політичними одиницями значно послаблюється, а місцями перетворюється на анахронізм. Інститут множинного громадянства поширюється разом із глобальною міграцією. Люди із високою мобільністю здатні створювати особливі транснаціональні середовища та мати декілька ідентичностей, форм лояльності та створювати мережі, які проникають у різні сфери суспільного життя.

Т.зв. горизонтальна плюралізація громадянства все більшою мірою відповідає новітнім тенденціям глобалізації та нормам відносин між державами й людьми, які ними створюються.

Правила, норми та традиції використання інституту громадянства, включно із дозволом чи неприйняттям подвійного чи множинного громадянства – різняться в різних країнах та не утворюють якоїсь чіткої системи. Держави встановлюють власні правила, і норми різних країн часто суперечать одна одній. Історичні традиції, поточний порядок денний, стан двосторонніх відносин, міркування безпеки, міграційні питання роблять законодавчі підходи до громадянства динамічними та гнучкими. 

Країни, які не визнають подвійне громадянство з будь-яких причин, як правило, вводять норми, за якими набуття громадянства іншої держави призводить до втрати початкового громадянства. Такі норми діють, для прикладу, в Австрії чи Норвегії в Європі; а також в таких великих країнах Азії, як Китай, Індія, Японія, Індонезія; а також в ряді інших країн. Громадянство деяких країн можна набути лише попередньо відмовившись від поточного громадянства. Яскравим прикладом в цьому відношенні є США, де потрібно скласти присягу перед спеціальною комісією. В той же час в ряді країн існують спеціальні процедури відмови від громадянства, які не мають нічого спільного із складанням присяги перед іноземною (американською) комісією. Це призводить до випадків, коли присяга виступає достатньою умовою для того, щоб США вважали людину своїм громадянином, але недостатньою для того, щоб так само вважав рідний для цієї людини уряд.

Країни, які дозволяють подвійне громадянство, роблять це з різних мотивів та за різних умов. В окремих випадках права осіб з подвійним громадянством обмежуються. В Єгипті чи Вірменії особи із подвійним громадянством не можуть бути обраними до парламенту. Іспанія має ряд двосторонніх угод із країнами Латинської Америки з питань подвійного громадянства, згідно з якими громадяни Іспанії, що живуть в цих країнах і набувають їхнє громадянство, не втрачають громадянство Іспанії. Деякі країни визнають подвійне громадянство тільки із кількома іншими країнами, причому список таких країн може набувати будь-якого вигляду. Скажімо, Аргентина визнає лише громадянство Іспанії та Італії на власній території. Більшість економічно розвинених країн визнають подвійне громадянство – виключеннями є Австрія, Нідерланди, Іспанія, Норвегія, Японія, Сингапур. 

На пострадянському просторі подвійне громадянство дозволено в Російській Федерації, при цьому громадяни, які його мають, зобов’язані письмово повідомляти про це державні органи. Близько 75-80 країн світу не визнають подвійного громадянства, і більшість з них розташовані в Африці та Азії.

Країни Європи теж відзначаються широким різноманіттям підходів до інституту подвійного громадянства. Приміром, в Італії законом не дозволено, але й не заборонено мати подвійне громадянство. Греція дозволяє подвійне громадянство в законі, а громадяни Швейцарії при отриманні паспорта іншої держави втрачає швейцарський. В Європі важливим мотивом отримання другого громадянства виступає прагнення мінімізувати податки. Більше за інших подвійне громадянство отримують французи, бельгійці, скандинави та іспанці; і отримують вони частіше за все громадянство Монако та Андорри.

Відсутність готових рішень та різноманіття практик держав у використанні інституту подвійного громадянства дає Україні можливість вибору власного шляху. Інтенсивність міграційних процесів, географія та національні меншини створюють передумови для впровадження інституту подвійного громадянства. На відміну від багатьох інших, в цій сфері можливі точкові рішення, винятки та вибірковий підхід. Або ж можна й надалі користуватися вельми розпливчастим законодавством, яке відкриває інші широкі можливості – для спекуляцій та застосування подвійних стандартів.

Українське законодавство

Питання громадянства в Україні регулюються Конституцією України, Законом України «Про громадянство України» і міжнародними договорами України. Останні мають пріоритет над нормами Закону, що теоретично відкриває шлях до активнішого застосування інституту подвійного громадянства через укладання двосторонніх угод. Наявність такої угоди, на думку деяких дослідників, відрізняє подвійне громадянство (визнане обома сторонами) від другого громадянства, набуття якого залишається виключно особистою справою. 

У статті 4 Конституції зазначено, що «в Україні існує єдине громадянство». Закон «Про громадянство України» розкриває детальніше зміст цього твердження: «єдине громадянство» виключає можливість існування громадянства адміністративно-територіальних одиниць України» . Крім того, у випадках, коли громадянин України набув громадянство іншої держави, то у правових відносинах з Україною він визнається лише громадянином України. Те саме стосується іноземців, які набули українське громадянство. Це втілення т.зв. принципу «основного громадянства» (Master Nationality Rule).

Закон далі містить ряд важливих положень. В ньому, наприклад, закріплено принципи неможливості позбавлення громадянина України громадянства України та збереження громадянства України незалежно від місця проживання громадянина. Коло підстав набуття українського громадянства доволі традиційне, те саме стосується умов прийняття до громадянства України. Характерною особливістю є декларація про відсутність іноземного громадянства та зобов’язання припинити іноземне громадянство, які, схоже, й виступають інструментами практичного втілення небажання держави дозволяти українцям мати друге громадянство. Навіть із тексту Закону випливає висновок про те, наскільки важко вплинути на цю ситуацію.

Читайте також: Украина и двойное гражданство

Прямих заборон мати друге чи подвійне громадянство в Законі немає. Більше того, Закон регулює випадки, коли друге громадянство з тих чи інших причин набувається. Приміром, у ст.19 розглядається випадок, коли дитина набуває одразу два громадянства своїх батьків при народженні – т.зв. «недобровільне» набуття громадянства. Добровільне набуття громадянства іншої держави є підставою для втрати українського громадянства, але не веде до нього автоматично. 
Факт виявлення громадянства іншої держави грає ключову роль у встановленні відповідальності за нього, але проблеми розпочинаються вже тут. Українське законодавство не визначає шляхи декларування інших громадянств, а інші держави не зобов’язані, а часто не мають права розголошувати такі дані. Запити спецслужб залишаються чи не єдиним інструментом для встановлення наявності другого громадянства. В той же час втрата українського громадянства – це, фактично, єдине можливе покарання за добровільне набуття громадянства іншої держави. Втім це покарання застосовується вкрай рідко.

Поряд з цим в Україні існує заборона на працевлаштування для державних службовців за умови наявності громадянства іншої країни (ст. 19 Закону України «Про державну службу»). Крім того, друге громадянство несумісне із посадою судді (ст. 126 Конституції України). 

В березні 2017 року Президент України вніс до Верховної Ради законопроект 6175 , за яким громадянин, який добровільно набув громадянства іншої держави, вважається таким, що дав згоду на припинення громадянства України. Це – крок у напрямку посилення норми статті 19 поточного Закону, фактично покарання втратою українського громадянства тих, хто набуває громадянства іншої держави. Звичне пояснення посилається на умови т.зв. «гібридної війни», які начебто перетворюють набуття громадянами російських, угорських, румунських чи інших паспортів на загрозу національній безпеці. В той же час таке твердження, звичайно, вимагає більш серйозного обґрунтування. Механізм зловживання другим громадянством для підриву державних інтересів вочевидь потребує розкриття та деталізації, особливо коли мова не йде про громадянство держави агресора. Крім того, досвід країн, які знаходяться у складній безпековій ситуації, приміром, Ізраїлю, засвідчує, що друге громадянство зовсім не обов’язково є елементом «гібридних» чи інших війн.

Законопроектом 6175 передбачається моніторинг публічної інформації, запити до органів влади інших держав та огляд прикордонною службою для виявлення порушників. Після прийняття Закону передбачається надання терміну для добровільного припинення громадянства іншої країни – в інакшому випадку доведеться втратити українське громадянство. Розгляд цього документу, втім, було призупинено, й питання громадянства залишається юридично суперечливим.

Цікаво те, що в українському законодавстві робилися спроби введення відповідальності за приховування другого громадянства – і робилося це без жодних «гібридних війн». Так у 2009 році Верховна Рада прийняла в першому читанні проект закону «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України (щодо відповідальності за приховування факту перебування у громадянстві іншої держави або набуття такого громадянства)».

Ним передбачалося впровадити юридичну відповідальність всіх осіб, а не тільки посадових та службових і зобов’язати громадян повідомляти про набуття громадянства іншої держави. Кримінальний кодекс України планувалося доповнити статтею «Приховування множинного громадянства», яка передбачала б покарання у вигляді штрафу або позбавлення волі на строк до п’яти років. Однак далі першого читання проект закону так і не пройшов. 

Результатом всіх цих доволі несистемних та різнонаправлених ініціатив є та ситуація, що в площині політичної риторики українські посадовці всіляко критикують інститути другого та подвійного громадянства; але в юридичній площині зберігається аморфність та суперечливість. Формально виступаючи проти, українська держава не має дієвих інструментів покарання за набуття громадянства іншої держави і рідко застосовує ті не зовсім дієві, що є. Залишається відкритим і питання про те, чому, власне, ідея другого та подвійного громадянства викликає таке настійливе несприйняття.

Посилання на «гібридну війну» є недостатніми, з огляду на те, що проблема виникла на порядку денному задовго до 2014 року. Поки що виглядає так, що словесна боротьба із другим громадянством – це такий собі простий і дешевий спосіб реагувати на ті глибокі демографічні, соціальні та економічні проблеми, що існують в Україні й неминуче ведуть до відтоку населення. Слабкість та неефективність української держави залишається фундаментальною проблемою; і цілком можливо, що боротьба із другим громадянством є лікуванням симптомів, а не самої хвороби.

Лібералізація інституту громадянства: за і проти

Визнання подвійного громадянства, звичайно, є предметом політичних суперечок, і на це питання ніколи не має однозначної правильної відповіді. Багато країн відмовляються визначати множинне громадянство з різних причин. В той же час інші країни визнають подвійне громадянство й користуються перевагами, які воно надає. В дискусії щодо цих питань немає нічого поганого; скоріше така дискусія – це те, чого Україна сьогодні потребує.

Минулого року прем’єр-міністр Угорщини Віктор Орбан запропонував президенту України Петру Порошенку укласти двосторонню угоду про подвійне громадянство. В поточних реаліях українського законодавства зробити це неможливо; але, можливо, має сенс законодавство змінити? Не обов’язково все, що пропонується Будапештом, несе ризики й втрати для України; і про перспективи використання інституту подвійного громадянства, як мінімум, має сенс задуматись. Є фактори й тенденції, які роблять його ефективним; але є – і особливо в специфічних українських умовах – і такі, які ускладнюють його використання.

Найбільш загальним, базовим аргументом на користь визнання множинного громадянства є динаміка міжнародно-політичної ситуації. Світ швидко глобалізується і стає взаємозалежним, надаючи людям більше свободи вибору місця проживання. Ці тенденції підривають традиційний спосіб розуміння та реалізації державного суверенітету, який частково трактується як підтримання фіксованого зв’язку між людиною і державою.

Стирання державних кордонів призводить до трансформації інституту громадянства. Іншою важливою перевагою є те, що подвійне громадянство являє собою певний символ визнання різноманіття, толерантності та свободи. В практичному сенсі воно допомагає поширювати свободу руху, інвестицій та підприємництва. В умовах інтеграційних процесів - якщо звернути увагу на Європу – традиційні форми суверенітету взагалі опиняються в кризі, а знайомі інститути потребують змістовного перегляду. В якомусь сенсі боротьба із подвійним громадянством перетворюється на боротьбу із часом.

Читайте також: Кипр "продает" гражданство ЕС супербогачам из России и Украины

Подвійне громадянство також краще сумісне із демократією, і це особливо помітно в сучасному світі. Право голосу пов’язане із громадянством. Чи має воно належати людям, які живуть у певній країні? Але не всі вони є її громадянами, особливо, якщо країна не визнає подвійного чи множинного громадянства. Виходом із очевидно несправедливої ситуації може бути надання не-громадянам права голосу. Але це все ще є рідкістю в сучасному світі. Більш далекоглядним та універсальним рішенням буде визнання подвійного громадянства. Визнання подвійного громадянства є також кращою відповіддю на більш розповсюджену ситуацію, коли мігранти мають власність, бізнес чи інші інтереси в більш ніж одній країні. Право голосу для іноземців та право голосувати з-за кордону для експатріантів може бути рішенням, але відкрите визнання множинного громадянства знов виявляється більш ефективним. Говорячи більш загально, важливо мати додатковий інструмент для тиску й контролю за діями держави: більш гнучкий та відвертий підхід до громадянства може бути рішенням.

Цілком природно, що питання подвійного громадянства викликає певне занепокоєння та створює деякі ризики.

По-перше, воно дає змогу голосувати в принаймні двох різних державах – в той час як люди з одним громадянством голосують лише в одній. Здається, тут порушується принцип рівності. В подібних випадках необхідно гарантувати, що право голосу використовується виключно як засіб контролю над урядом, рішення якого можуть впливати на життя громадянина. Якщо громадянин має інтереси в двох країнах, він/вона повинен мати право й можливість впливати на уряд в обох. Важливо також в подібних ситуаціях дотримуватися принципу рівної значимості голосів. Крім цього, існує ризик того, що особи із подвійним громадянством просто знатимуть менше про закони, норми й правила кожної країни, ніж ті, хто мають лише одне громадянство.

В більш практичному сенсі ризики подвійного громадянства пов’язані із тим, що держави не можуть надавати захист проти іншої держави тим, хто є громадянами обох. Особи з подвійним громадянством сприймаються правовими органами третіх держав так, як наче вони мають лише одне громадянство, і часто яке саме - вирішує суд. Крім того існують аспекти, пов’язані із військовою повинністю. Якщо особу призвали до збройних сил в одній державі, то в іншій державі її можуть звинуватити в ухиленні від військової служби або у службі в іноземних збройних силах.

Існує відповідна Європейська конвенція, в який йдеться про те, що особи з подвійним громадянством зобов’язані проходити військову службу лише в одній з країн. Україна, щоправда, не є стороною Конвенції, оскільки не визнає подвійного громадянства.

Деякі ризики подвійного громадянства пов’язані із питаннями лояльності, патріотизму та національної ідентичності. Часто вважається, що подвійне громадянство послабляє відчуття патріотизму, оскільки особи з подвійним громадянством є членами двох різних суспільних груп одночасно. Крім того особи з подвійним громадянством, які мають інший світогляд, можуть загрожувати єдності всередині суспільства.

Патріотизм відображає лояльність до нації та держави і стає особливо важливим в часі війни. Цей аргумент, на який частіше за все посилаються в Україні, стосується стану т.зв. гібридної війни з Росією. Вважається, що визнання подвійного громадянства пов’язано із ризиком набуття російського громадянства великою кількістю українців. Але цей аргумент недостатньо переконливий.

По-перше, за діючим законодавством всі, хто бажають отримати російське громадянство, вже можуть його отримати і з великою ймовірністю уникнути покарання за це.

По-друге, визнання подвійного громадянства надасть Україні більше юридичних інструментів для регулювання статусу осіб з подвійним громадянством, включно із тими, хто отримає російське. Україна також могла б укласти угоди про подвійне громадянство із іншими державами, ще далі розширяючи такі можливості, а також захищаючи права українців, які мешкають закордоном. По-третє, зв'язок між громадянством та підриванням національної безпеки залишається незрозумілим, а формальне громадянство не стає мірилом патріотизму.

Деякі країни навіть приймають осіб із подвійним громадянством до власних збройних сил, щоправда професійних. Для армій, що утворюються шляхом призову, подвійне громадянство дійсно може стати викликом, оскільки такі армії значною мірою покладаються на готовність солдатів воювати та помирати за свою країну з почуття патріотизму. Подвійне громадянство може підривати як лояльність, так и військову здатність в таких випадках.

До певної міри негативне ставлення до інституту подвійного громадянства обумовлене поточними політичними реаліями України – потребою у внутрішній консолідації та мобілізації суспільства, розбудовою національної ідентичності довкола традиційних маркерів, а також відсутністю професійної армії – і необхідністю тримати високий рівень обороноздатності.

Але, з іншого боку, довгострокові історичні тенденції поступово збільшують тиск і роблять подвійне громадянство все більш привабливим.

Висновки

Множинне громадянство – це сильна відповідь на зростання транснаціональних відносин в епоху глобалізації. Воно є ознакою світу, що змінюється.

Держави користуються цим інструментом для того, щоб ефективно управляти різноманітністю всередині та захищати права національних менших закордоном. Міграційні процеси слугують одним із двох головних каталізаторів дебатів навколо подвійного громадянства. Іншим таким каталізатором є трансформація ролі держави.

З іншого боку, люди користуються множинним громадянством як інструментом збільшення своїх економічних або фінансових можливостей або соціальної реалізації. Набуття іншого громадянства, як правило, визначається саме такими, а не політичними факторами. Ставлення людей до інституту громадянства відображає, в тому числі, й ставлення до соціально-економічних перспектив, які здатна (чи нездатна) надати та чи інша країна.

Подвійне громадянство добре співіснує із принципами ліберальної демократії: люди, які мають інтереси в різних суспільствах, повинні не тільки підкорятися законам цих суспільств, але й брати участь у їх виробленні. 

Для України подвійне громадянство може бути корисне тим, що може допомогти їй захистити національні інтереси, зміцнити єдність громад в країнах, куди прямують великі групи емігрантів, а також покращити відносини із західними сусідами.

Але існують фактори, які суттєво зменшують шанси на впровадження інституту подвійного громадянства в Україні найближчим часом. До них відносяться надмірна важливість етно-символічних елементів національної ідентичності; публічне підкреслення важливості ролі патріотизму; та – можливо найважливіше – структурна слабкість держави.

Найефективнішим захистом українського громадянства буде побудова сильних інститутів, створення економічно привабливих умов, стійкої демократії та правової держави.

Детальніше – у дослідженні МЦПД.

Щира вдячність Nickolay Kapitonenko and Iryna Ivashko за чудове дослідження!!!

На карті позначені заборона або дозвіл на подвійне громадянство у світі:

Зелений – Дозволене (застосовується правило основного громадянства

Жовтий - Обмежене

Червоний – Заборонене (за виключенням добровільного набуття)

Підписуйся на сторінки UAINFO у Facebook, Twitter і Telegram