За результатами аналізу діючої в Україні системи державного фінансового контролю, яка в теперішній час реформується з метою наближення до європейських стандартів, фахівці ГО «Публічний аудит» виявили не лише неефективність її функціонування у теперішньому вигляді, а й необхідність внесення суттєвих змін у програмні документи, що стосуються реформування системи державного фінансового контролю (далі – ДФК) та прийняття низки законів й інших нормативно-правових актів.

Наявна система ДФК є громіздкою, неефективною та включає:

– Рахункову палати як орган зовнішнього ДФК та аудиту, яка фактично є вищим органом ДФК й аудиту, але законодавчо такий статус Рахункової палати не визначено;

– Державну фінансову інспекцію України (далі – Держфінінспекція, ДФІ) з незрозумілим «проміжним» статусом зовнішнього органу ДФК та аудиту стосовно підконтрольного суб’єкта, діяльність якого перевіряється, та внутрішнього – стосовно Уряду. Цей додатковий рівень централізованого внутрішнього фінансового контролю та аудиту відсутній в європейській моделі державного внутрішнього фінансового контролю (далі – ДВФК);

– підрозділів внутрішнього аудиту в міністерствах та інших центральних органах виконавчої влади (далі – ЦОВВ).

«Суперництво» між Рахунковою палатою як інституцією з вищим статусом та Держфінінспекцією як інституцією з тривалою історією можна було б розглядати як чималу конкуренцію, якби мова йшла про комерційний сектор, де клієнти обирають надавача послуг на підставі порівняння співвідношення якості послуг та їх вартості.

Однак у державному секторі обидві інституції мають майже однакове коло підконтрольних суб’єктів, а проведення ними контрольних заходів здійснюється не на договірній, а на обов’язковій основі. Дублювання функцій має наслідком неефективне використання й без того обмежених коштів Державного бюджету України та призводить до неодноразових перевірок тих же підконтрольних суб’єктів з однакових питань та за той же період їх діяльності різними органами ДФК.

Варто нагадати, що Держфінінспекція (правонаступник КРУ) була створена й призначена для функціонування в адміністративно-командній системі, за якої КРУ було покликано перевіряти правильність видатків, а також використовувалося для вирішення інших (у тому числі політичних) питань.

Яскравим прикладом залежності КРУ від влади є його використання у 2010 році як основної «робочої сили» при проведенні аудиту діяльності Уряду Тимошенко. Найчастіше перед КРУ ставилося завдання «знайти порушення» для зняття з посад «неугодних» керівників (і таких прикладів – безліч). Водночас ефективність роботи як КРУ, так і ДФІ, є сумнівною. Першим показником неефективності роботи ДФІ можна вважати те, що стан фінансово-бюджетної дисципліни не покращується. Водночас відсоток кримінальних проваджень, порушених за результатами контрольних заходів ДФІ, є невисоким, а відсоток таких проваджень, доведених до логічного кінця – обвинувачуваного приговору, – є ще меншим. Поширеними є випадки включення до актів ревізій ДФІ як фактів, виявлених іншими органами ДФК, так і фактів «порушень», які фактично не є порушеннями.

Запровадження у 2003 році в КРУ централізованого аудиту ефективності на той час було важливим і необхідним для країни кроком, оскільки цей вид діяльності, який мав здійснюватися Рахунковою палатою, у самій Рахунковій палаті впроваджено ще не було. Проте сьогодні, коли відомство вже спроможне виконувати аудити, така діяльність ДФІ є дублюванням її функцій, що призводить до додаткових контрольних заходів.

ДФІ не може бути зацікавленою у реальних змінах на краще в державному секторі навіть при високопрофесійному та відповідальному керівництві, оскільки при підвищенні фінансово-бюджетної дисципліни одразу ж постане питання про доцільність існування такого відомства. Тому програмними документами Уряду передбачено розформування ДФІ як зайвого, неефективного елемента в системі ДФК.

Коротко сутність реформ, викладених у цих документах, зводиться до:

1) інституційного розвитку Рахункової палати;

2) запровадження в органах державного сектору внутрішнього контролю (фінансового управління і контролю) та забезпечення функціонування підрозділів внутрішнього аудиту;

3) розформування Держфінінспекції з метою усунення дублювання функцій з передачею функції гармонізації до Мінфіну, централізованого внутрішнього аудиту – до іншого органу;

4) відокремлення зовнішньо-внутрішнього інспектування від системи ДФК та передача цієї функції до новоствореного спеціального органу, уповноваженого на виявлення шахрайства з фінансовими ресурсами.

Однак у контексті децентралізації влади постає необхідність перегляду плану щодо передачі функцій і чисельності ДФІ.

Фахівці ГО «Публічний аудит» пропонують залишити без змін план щодо передачі від ДФІ функції інспектування до органу виявлення шахрайства з фінансовими ресурсами та до Мінфіну – функції гармонізації фінансового управління й контролю та внутрішнього аудиту.

Враховуючи незабезпеченість достатньою чисельністю підрозділів внутрішнього аудиту в системі органів влади, пропонується зміцнити їх інституційну спроможність за рахунок чисельності органів Держфінінспекції, що буде ліквідовуватися, а також передати чисельність територіальних органів Держфінінспекції у розпорядження місцевих органів виконавчої влади для забезпечення ефективного функціонування внутрішнього аудиту на цьому рівні.

Централізований внутрішній аудит Держфінінспекції доцільно передати чисельність цього підрозділу до Рахункової палати, аби усунути дублювання функцій.

Основною проблемою є те, що й Рахункова палата, і Держфінінспекція проводять контрольні заходи пост-фактум, коли кошти вже витрачені, порушення скоєні, а знайти порушників і повернути кошти практично неможливо.

Створення ефективної системи державного фінансового контролю європейського зразка, підвищення ефективності зовнішнього контролю та аудиту публічних фінансів вимагає необхідність реформування Рахункової палати шляхом імплементації стандартів Міжнародної організації вищих органів фінансового контролю (INTOSAI) і найкращих міжнародних методик, у тому числі аудиту доходів державного бюджету.

Для цього необхідно здійснити низку заходів щодо нормативно-правового та методологічного забезпечення реформування Рахункової палати.

Перше – у новій редакції Закону України «Про Рахункову палату» необхідно:

1) визначити статус Рахункової палати як вищого органу аудиту публічних фінансів;

2) законодавчо закріпити повноваження на проведення аудиту як видаткової, так і дохідної частин Державного бюджету України, аудиту місцевих бюджетів (у частині міжбюджетних трансфертів), аудиту державних програм, інфраструктурних проектів, а також діяльності об’єктів державної власності та природних монополій;

3) надати право проводити аудит на всіх стадіях управління державними ресурсами, а саме:

– попередній аудит – попередній аудит проекту Державного бюджету, рішень Кабінету Міністрів України, що приймаються на виконання Закону України про Держбюджет на відповідний рік, а також державних програм, проектів та інших суспільно важливих управлінських рішень державних органів перед їх прийняттям, щоб максимально запобігти втратам, збиткам, неефективному використанню публічних ресурсів та проявам корупції;

– поточний аудит – моніторинг ходу та проміжних результатів виконання проекту Державного бюджету, рішень Кабінету Міністрів України, що прийняті на виконання Закону України про Держбюджет на відповідний рік, а також державних програм, проектів та інших суспільно важливих управлінських рішень державних органів з метою своєчасного виявлення індикаторів, що можуть свідчити про втрати, збитки, неефективне використання публічних ресурсів або ознаки корупції. Для цього доцільно запровадити моніторинг у системі онлайн платежів, які здійснюються через органи, що виконують казначейське обслуговування бюджетних коштів за допомогою «єдиного платіжного вікна»;

– операційний аудит або аудит найбільш ризикових операцій – попередня оцінка управлінських рішень перед їх прийняттям головними розпорядниками бюджетних коштів, з використанням розробленої Рахунковою палатою матриці ризиків у діяльності підконтрольних суб'єктів (юридичні особи) та об'єктів аудиту (програми, сфери діяльності тощо);

– подальший аудит – аудит результатів виконання Державного бюджету України, управлінських рішень, програм, проектів та інших суспільно важливих дій державних органів;

4) гарантувати зміцнення незалежності та професійності членів Рахункової палати;

5) гарантувати публічність, гласність та відкритість у роботі Рахункової палати, забезпечення вільного доступу громадськості до результатів її діяльності. Для цього необхідно забезпечити розміщення на офіційному веб-сайті Рахункової палати всіх аудиторських звітів та рішень колегії у повному обсязі – за винятком тих документів, які містить інформацію з обмеженим доступом.

Ці пропозиції ґрунтуються на провідних практиках. Зокрема, Стандартами аудиту INTOSAІ.

Наступним кроком має стати повна імплементація Рахунковою палатою стандартів Міжнародної організації вищих органів фінансового контролю (INTOSAI), стандартів ISSAI для створення системи державного фінансового контролю європейського зразка, що набуває особливого значення з огляду на європейський вектор розвитку, задекларований вищим керівництвом держави.