Совершенная Россией в 2014 году аннексия Крыма, развязанная ею война на востоке Украины, ее вмешательство в американские президентские выборы 2016 года и другие агрессивные действия против Соединенных Штатов и их союзников требуют решительного ответа Запада. В течение последних четырех лет в списке ответных мер преобладали санкции и другие силовые экономические меры. Американские и европейские чиновники надеются, что экономические меры не только приведут к тому, что Кремлю придется платить цену за свои действия, но и удержат его от дальнейшего наступления на американские и европейские интересы.

Экономическое давление, безусловно, оказало нужное влияние. По оценкам МВФ, санкции, связанные с вторжением в Украину в 2014 году, к середине 2015 года нанесли урон России в размере 1–1,5 процента от ее ВВП. Санкции также снизили запасы в российской казне, поскольку России пришлось восполнять утраченный ресурс западного капитала и тратить миллиарды долларов на поддержку крупных компаний, которые зависели от западных фондов.

Более поздние санкции, введенные в апреле 2018 года за вмешательство России в выборы в США, потрясли российские финансовые рынки и легли грузом на рубль, снизив его стоимость. Ощутили давление также конкретные люди и компании: из-за санкций США упал, например, личный капитал близкого к Путину олигарха Олега Дерипаски.

Читайте также: Портников: Крым, который еще недавно казался Путину жемчужиной в короне придуманной им империи, становится обузой

И все же санкции недостаточно повлияли на Москву. Россия не только отказалась идти на уступки в отношении своей военной интервенции в Украине, но в ноябре 2018 года захватила три украинских военных корабля, проходивших через Керченский пролив. Согласно недавнему докладу директора национальной разведки США Дэна Коутса, санкции не помешали России вмешаться в промежуточные выборы в США в 2018 году, кроме того, Коутс заявил, что попытку вмешательства предприняли также Китай и Иран.

Санкции не удержали Москву от оказания поддержки Северной Корее в ее усилиях обойти направленные против нее международные санкции, от оказания поддержки президенту Сирии Башару Асаду или от использования нервно-паралитического агента военного класса в нападении Солсбери на Сергея Скрипала, российского изгнанника, живущего в Великобритании.

Для того, чтобы сдержать российскую экономику и получить реальный шанс повлиять на принятие решений в России, Соединенным Штатам и Европе нужна жесткая, последовательная стратегия. Целевые санкции остаются полезными для наказания отдельных чиновников, олигархов и компаний, если те нападают на интересы Запада. Но простое навязывание таких мер время от времени в ответ на российские провокации не изменит поведение России никогда.

Вместо этого необходим более амбициозный долгосрочный подход, сфокусированный не только на конкретных чиновниках и олигархах, но и на доходах российского правительства и российской экономики в целом. В идеале более амбициозная экономическая стратегия должна вызвать политическую напряженность в России и убедить Путина обуздать свою агрессию. Но даже в более вероятном сценарии, когда экономическое давление не в состоянии изменить стратегические намерения Путина, амбициозная стратегия является ключом к подрыву способности России достичь установленных им целей.

В качестве примера эффективной программы экономического давления лицам, формирующим политику, не нужно смотреть дальше, чем на период окончания холодной войны. В 1983 году президент США Рональд Рейган подписал Директиву Совета национальной безопасности за номером 75(НСУР 75), в которой говорится, что политика США должна  "сдерживать и со временем обратить вспять советский экспансионизм". В директиве определены четыре промежуточные экономические цели: поддерживать такие отношения Запада с Советским Союзом, которые не способствовали бы повышению советской военной мощи; избегать субсидирования Советского Союза, чтобы со временем увеличить внутреннюю экономическую нагрузку; свести к минимуму влияние советской экономики на союзников США в Европе и по всему миру; и разрешить некоторую торговлю, такую как торговля зерном, которая была взаимовыгодной и не давала стратегического преимущества.

Читайте также: Куда приходит "русский мир" оттуда бегут люди, у которых есть возможность свалить

Несмотря на все изменения, произошедшие за последние 35 лет, экономическая кампания Рейгана против Советского Союза по-прежнему является полезным шаблоном для современного подхода к сдерживанию России.

Лучшая стратегия

Любая кампания по экономическому давлению, призванная повлиять на мировоззрение России, должна привести к голоданию ее военно-промышленного комплекса. США и Европа знают это: в 2014 году они ввели экспортный контроль в отношении российской оборонной промышленности, а в 2017 году Конгресс США принял закон, налагающий санкции на зарубежные компании и иностранные правительства, которые заключают "значительные сделки" с российским оборонным сектором. Эти санкции ставят под угрозу способность России экспортировать военную технику, которая приносит ей ежегодно миллиарды долларов,  и помогают расширить глобальное влияние на нее. В сентябре этого года администрация Трампа ввела санкции в отношении высокопоставленного китайского военного чиновника и департамента разработки вооружений китайских военных за закупку российских боевых самолетов и российской системы противовоздушной обороны.

Вашингтон должен чаще использовать это преимущество, убеждая своих партнеров, таких как Индия и Турция, отменить запланированные закупки основных российских оборонных систем. При этом администрация Трампа должна полагаться не только на угрозы о введении санкций, но и на позитивные стимулы, такие как потенциал для расширения военного сотрудничества с США. Например, решение Вашингтона в конце прошлого месяца разрешить продажу ракет "Патриот" Турции, позволяет американскому  союзнику использовать военную технику США вместо российских технологий.

Читайте также: Москва, готовясь к плохому сценарию, собирается выжимать все возможные соки из россиян

В то же время Соединенные Штаты могут оказать давление на российские цепочки военных поставок. Хотя Россия производит большую часть своего оборонного оборудования на внутреннем рынке, она до сих пор импортирует комплектующие и оборудование двойного назначения (технология, которая используется как в военных, так и в невоенных целях). В технологических инновациях, рассчитанных на масштабное применение в военной сфере, таких как автономные транспортные средства, доминируют американские компании, что, вероятно, увеличивает рычаги влияния США и Европы. Любые меры, на которые западные правительства могут пойти, чтобы ограничить доступ России к таким новым технологиям, стоят того, чтобы их предпринять.

Западные политики уже осознают необходимость ограничивать доступ к ресурсам для российских военных. Но военные санкции являются лишь частью более масштабных и сложных усилий по сокращению российской экономики и государственных доходов. Но с этой целью, начиная с 2014 года, политики в Вашингтоне и Брюсселе неохотно вводят самые жесткие санкции, например, внесение в черный список крупнейших российских банков или вывод России из международной сети платежей (SWIFT), поскольку они беспокоятся о влиянии таких санкций на мировые финансовые и энергетические рынки.

Объем торговли между Россией и Европой составляет почти 200 миллиардов евро (примерно 230 миллиардов долларов США) в год, Россия остается одним из ведущих мировых производителей энергии, поэтому сопутствующие расходы, связанные с внезапным прекращением торговых и финансовых отношений, могут быть очень высокими. Министерство финансов США было вынуждено частично отменить санкции, введенные им в отношении Дерипаски, который заработал свое состояние на мировых рынках металлов, после того, как эти санкции привели к росту мировых цен на алюминий на 20 процентов буквально в течение нескольких недель после их объявления. В конце декабря Казначейство объявило, что оно исключит несколько компаний Дерипаски из списков санкций США в обмен на то, что Дерипаска лишился части своих акций.

Американские и европейские официальные лица справедливо обеспокоены тем, какое влияние  санкции могут оказать на стабильность рынков, но приемлемые варианты все же существуют. Санкции и жесткая дипломатия могут быть использованы для сдерживания новых крупномасштабных инвестиций в ключевые российские экспортные сектора, такие как энергетика, которая в 2018 году достигла рекордного для постсоветского периода уровня производства и которая продолжает привлекать значительные новые западные инвестиции.

Цель новых санкций не должна заключаться в том, чтобы в ближайшем будущем вызвать сбои в этих или других экспортных поставках, что может повысить мировые цены и привести к значительным неблагоприятным последствиям. Вместо этого они должны быть направлены на сдерживание притока в Россию новых инвестиций с целью сокращения долгосрочного объема и стоимости этого экспорта и других основных источников доходов России.

Такое постепенное сокращение даст альтернативным поставщикам время для заполнению образующихся пробелов. Кроме того, влияние России на крупные мировые энергетические компании будет постепенно ослабевать, поскольку компании воздерживаются от новых инвестиций в Россию.

Ограничения на доступ Москвы к международным рынкам капитала, включая ее суверенные заимствования, являются еще одним полезным инструментом и могут сократить капитал, доступный для инвестиций внутри России.

Осуществление этих шагов постепенно затруднит устойчивость авантюрных настроений в России, Кремль будет вынужден идти на компромисс в вопросах внутренних экономических приоритетов.

Чтобы усилить дискомфорт, американские и европейские чиновники должны продолжать пытаться вбить клин между Путиным и российскими олигархами, извлекающими большую выгоду от того, что он остается на посту президента. Но эффективность санкций против олигархов имеет свои пределы. В частных случаях попадание в санкционные списки США и Европы заставило олигархов еще теснее связать себя с Кремлем по причине отсутствия альтернативных возможностей для бизнеса. Например, один из первых олигархов, подвергнутых санкционным мерам в 2014 году, давнее доверенное лицо Путина, его партнер по дзюдо Аркадий Ротенберг, в итоге стал подрядчиком, которого Путин нанял, чтобы построить мост, соединяющий материковую часть России с оккупированным Крымским полуостровом. Это говорит о том, что санкции могут оказывать большее влияние на олигархов пока они представляют вид угрозы, и не приведены в исполнение. Поэтому западные политики должны четко разъяснить российским олигархам, какие шаги они могут предпринять, чтобы дистанцироваться от Путина во избежание санкций.

В конечном счете, экономически ослабленная Россия – это Россия с меньшим влиянием на другие страны, включая Соединенные Штаты и Европу. Но для ослабление этих связей требуются целенаправленные настойчивые усилия со стороны политиков. С 2014 года Европейский Союз предпринимает шаги по снижению своей зависимости от российских энергоносителей, обещая импортировать больше сжиженного природного газа из Соединенных Штатов. Этот шаг носит положительный характер. В то же время в прошлом году российский нефтяной гигант "Роснефть" объявил о планах по приобретению одного из крупнейших в Индии нефтеперерабатывающих заводов Essar. Вашингтон и правительства союзников должны использовать дипломатические и международные инвестиционные ограничения, чтобы побудить правительства блокировать такие приобретения, особенно российскими компаниями, связанными с государством, поскольку они предоставляют России долгосрочные рычаги влияния в странах, где это происходит.

Разумная тактика значительно усилит экономическое давление на Россию. Но  США  и Европа должны быть осторожными, чтобы не препятствовать взаимовыгодной торговле – точно так же, как Рейган, который 35 лет назад признал, что бизнес с Советским Союзом определенного рода может служить интересам обеих стран. Например, западный экспорт потребительских товаров, автомобилей и других товаров, не имеющих особой чувствительности, обычно выгоден обычным россиянам, а не российскому государству. Россия остается выгодным экспортным рынком для западных производителей таких товаров.

Новые инструменты

Реализуя эту стратегию на практике, политики будут опираться на знакомые инструменты: санкции, экспортный контроль и оценку национальной безопасности иностранных инвестиций. Но они должны придумать новые творческие способы оказать дополнительное давление на Москву. (В конце концов, Рейган кроме вышеуказанного разрешил крупномасштабные скрытые атаки на российскую инфраструктуру энергетических трубопроводов.)

Например, в 2011 году Европейский Союз начал антимонопольное расследование в отношении контролируемой государством российской нефтяной компании "Газпром". ЕС завершил расследование в мае 2018 года в обмен на ценовые уступки, позволяющие европейским потребителям "Газпрома" перепродавать газ через национальные границы. ЕС должен энергично обеспечить соблюдение этого соглашения и наложить большие штрафы на "Газпром" и другие российские контролируемые государством компании, если они будут участвовать в антиконкурентной практике в будущем.

Судебные тяжбы также могут стать составной частью стратегии. Украина уже выдвинула иск против России на миллиарды долларов из-за неспособности последней надежно поставлять газ с начала конфликта между странами в 2014 году. Украина также подала судебный иск в Международный Суд по поводу захвата Россией Крыма. Правительства США и Европы могут побудить других жертв злонамеренной деятельности России – от убийств до кибератак – подать иск.

Россия может претендовать на суверенный иммунитет, правовую доктрину, которая обычно ограничивает право граждан предъявлять иск иностранным правительствам за действия правительства, чтобы противодействовать таким судебным искам. Москва, например, стремится использовать суверенный иммунитет, чтобы заблокировать судебный процесс Национального комитета Демократической партии по поводу взлома ее компьютерных серверов во время выборов 2016 года.

Западные правительства могли бы предоставить потенциальным истцам правовые инструменты, ограничивая суверенный иммунитет в качестве защиты в случаях, связанных с вмешательством в выборы и некоторыми другими серьезными преступлениями, так же как Конгресс США ограничивал право стран, поддерживающих террористов, требовать суверенного иммунитета в качестве защиты. Повышенный риск возбуждения частных судебных разбирательств и вероятность того, что жертвы злонамеренной российской деятельности получат в качестве компенсации российские активы, могут ослабить энтузиазм Москвы по поводу расширения своего влияния с помощью таких средств.

Играть в долгую игру

Сдерживание за счет экономического давления – долгая игра, как это было во время холодной войны. Рейган не ожидал, что его стратегия приведет к немедленным изменениям советской политики в Центральной Азии, Латинской Америке или Европе, которые произойдут уже в 1983 году, он отмечал, что "она вряд ли приведет к быстрому прорыву в двусторонних отношениях".

Сегодня существует вероятность того, что усиление экономического давления в конечном итоге убедит Путина обуздать свои атаки на Соединенные Штаты и их союзников, особенно если оно заставит Россию начать сокращать внутренние расходы на ключевые программы и государственные субсидии, чтобы покрыть нужды союзников, которые обеспечивают популярность его правительства.

Однако более вероятный сценарий состоит в том, что Путин продолжит бросать вызовы Западу. В этом случае стратегия, направленная на постепенное ослабление российской экономики и рост внутренних разногласий и компромиссов, необходима для того, чтобы ограничить способность Кремля продвигать свою внешнюю политику. Вашингтон всегда должен быть открыт для ослабления давления и улучшения отношений, если Россия действительно изменит курс. Однако, если этого не произойдет, Вашингтон в долгосрочной перспективе должен стремиться сокращать и подрывать экономику России.

Підписуйся на сторінки UAINFO у Facebook, Twitter і Telegram

Оригинал на Foreign Affairs

Перевод – Андрей САБАДЫР, специально для UAINFO