ЧАСТЬ 1 ЗДЕСЬ

Авторитаризм (от лат. auctoritas – власть, влияние) — форма власти (политического режима), при которой носитель власти (например, диктатор, группа людей) провозглашает сам себя имеющим право на власть. Обоснованием для существования такой власти является исключительно мнение на этот счёт носителя данной власти. - Википедия.

На прошлой неделе, Секретарь Совета национальной обороны и безопасности Украины и исполнительный секретарь Национального антикоррупционного комитета, Андрей Клюев сделал громкое заявление о том, что коррупция стала главной угрозой безопасности Украины и объявил коррупционера врагом №1. Он заверил, что коррупцию в Украине можно победить и в качестве примера ее успешного преодоления сослался на опыт Сингапура.

Пожалуй, наиболее полно сингапурский опыт борьбы с коррупцией передан Ли Куан Ю, первым премьер-министр Республики Сингапур, одним из создателей сингапурског  «экономического чуда». Его мемуары «Сингапурская история: из «третьего мира» - в «первый» (1965 — 2000)» [1] стали настольной книгой многих политиков, ученных, специалистов в области борьбы с коррупцией.

Бюро по расследованию случаев коррупции

В реализации антикоррупционного законодательства на практике весьма велика роль специального агентства - Бюро по расследованию случаев коррупции. Это правительственное агентство, расследующее и преследующее коррупцию в государственном и частном секторах, было учреждено еще Британским колониальным правительством в 1952 году. А Закон о предотвращении коррупции, вступивший в силу в 1960 году, наделил Бюро обширными полномочиями в расследовании.

Правительство Сингапура сознавало, что предусмотренные законом устрашающие наказания не будут действенными, если они не опираются на эффективное правоприменение. Именно поэтому оно сделало Бюро универсальным антикоррупционным агентством. Несмотря на то, что основной его функцией является расследование коррупции, оно наделено полномочиями вести следствие и по прочим уголовным делам, связанным с фактами коррупции.

Основные функции Бюро: рассмотрение жалоб, содержащих обвинения в коррупции в общественной и частной сферах, расследование случаев халатности и небрежности, допущенных государственными служащими, а также проверка законности их действий и решений. На первый взгляд эти функции соответствуют функциям органам Украины, осуществляющим борьбу с коррупцией. Однако разительные отличия наблюдаются в практике.

Методы работы Бюро поистине авторитарны. Оно имеет исключительное право без решения суда задерживать и обыскивать подозреваемых в коррупционных деяниях, если на то есть основания в соответствии с Законом. Может вести расследование не только в отношении подозреваемого, но также его родственников и поручителей, проверять любые их банковские, долевые и расчетные счета и финансовые записи. Может вызывать на допрос свидетелей, а также расследовать любые правонарушения, вскрывающиеся в ходе изучения коррупционного дела.

«Бюро вызывает страх в сердцах многих сингапурцев, особенно склонных к коррупционным действиям. Сингапурская бюрократия боится Бюро, как всевидящего ока правящей партии. Бюро уважают за эффективную работу и утонченные методы действия. Его называют также «Бюро по расследованию заразной жадности».

Бюро вправе привлечь к суду любого гражданина, независимо от его статуса, ранга или вероисповедания. Исключений для высших госслужащих, как это имеет место в России, не делается. Особое внимание уделяется работникам правоприменительных органов и служащим, которые по роду своей деятельности занимают потенциально коррупциогенные должности.

Так основанием для уголовного преследования в 2006 году офицера полиции послужил факт получения взяток от иностранцев, которые хотели продлить свое пребывание в Сингапуре. Он вводил в заблуждение службу иммиграции, заверяя ее в том, что иностранцы необходимы полиции в качестве свидетелей. Расследование показало, что чиновник помог 53 иностранкам нелегально продлить свое пребывание в Сингапуре. Он был осужден и заключен на 4 года в тюрьму, на него был также наложен штрафом в 26,5 тыс. долларов. Все замешанные в преступлении иностранцы были депортированы.

Для поддержки прозрачности бизнес-среды Бюро расследует коррупцию и в частном секторе, занимается взятками и откатами. Любое лицо предлагающее, дающее или берущее взятку или «премию» за приобретение товара у конкретного поставщика по закону может быть оштрафовано или осуждено на срок, либо и то и другое вместе. В дополнение к этому суд назначает штраф, эквивалентный полученным взяткам. Любое лицо, предлагающее или берущее взятку от имени другого человека, также подлежит наказанию в том же в объеме, как если бы оно действовало от самого себя. Похожие нормы есть и в украинском законодательстве.

Объединенное с офисом премьер-министра, Бюро возглавляется директором, напрямую подчиняющимся главе государства. Агентство, таким, образом, независимо от полиции и других правительственных ведомств, обладая значительной политической и функциональной независимостью от всей бюрократии, включая чиновников в ранге министров.

Бюро имеет 71 сотрудника – 49 следователей и 22 административных работника. По сути, оно представляет собой подразделение администрации Премьер-министра Сингапура. В Бюро входят три подразделения: следственное, справочно-информационное и вспомогательное. Следственное подразделение самое большое, оно ответственно за проведение операций Бюро. Его члены сдают законченные расследованием дела главе ведомства, который обращается к прокурору с предложением на основании имеющихся доказательств предпринять предусмотренные законом действия. Если оснований для уголовного преследования недостаточно, директор Бюро с согласия прокурора направляет дело к главе отдела, занимающегося дисциплинарными делами.

Справочно-информационная и вспомогательная служба Бюро ответственна за отбор кандидатов для назначения на государственные посты и их дальнейшее продвижение, и даже за повышение  квалификации государственных служащих. Отбор кандидатов на государственную службу конкурсный. Он похож на процедуру выдачи разрешений специалистам – иностранцам при получении ими гражданства Сингапура или на тендер подрядчиков за получение государственных контрактов.

Справочно-информационная и вспомогательная служба Бюро поддерживается Исследовательским объединением, которое анализирует рабочие операции склонных к коррупции правительственных отделов и выявляет те слабые места в организации и регулировании работы подразделений администрации, которые служат причиной коррупции.

Административная служба выполняет финансовые и управленческие функции Бюро и обеспечивает канцелярскую поддержку других подразделений.

Следователи Бюро наделены следующими полномочиями:

- производить аресты, в соответствии с Законом;

- директор и другой особый уполномоченный имеют право арестовывать без повестки любого человека, подозреваемого в коррупционных преступлениях, к которому имеются разумные претензии, если получена информация из достоверных источников;

- следователи могут обыскивать любое арестованное лицо, при наличии улик незаконной деятельности;

- любое лицо, арестованное по таким мотивам, препровождается в отделение Бюро или полиции.

- cледователи наделены правом на изъятие вещественных доказательств; - сотрудники Бюро, по выданной повестке, могут входить в любое помещение, даже силой, обыскивать его, производить выемку любых документов, статей или имущества, связанных с коррупционными действиями;

- если офицер Бюро имеет разумные основания полагать, что отсрочка в получении повестки сорвет планы расследования, он может воспользоваться правом расследования без получения повестки.
 

Политическая воля

После получения Сингапуром независимости в 1965 году, его политические лидеры решили стать образцом поведения для чиновников, сделав открытыми все данные о своем состоянии, доходах, коммерческих интересах и финансовых операциях. Премьер-министр Сингапура Ли Куан Ю заявил: «Сингапур сможет выжить лишь в том случае, если министры и управляющие чиновники будут неподкупны и квалифицированы. Необходимо показать сингапурцам связь между упорным трудом и высокой наградой за него. Только при таком подходе люди, иностранцы и жители страны, станут вкладывать инвестиции в Сингапур; лишь тогда сингапурцы будут работать для самореализации и обеспечат себя и своих детей хорошим образованием, вместо того, чтобы мечтать о связях и надеяться на подарки со стороны влиятельных друзей и родственников».

Выступая в Законодательном собрании министр правительства Онг Панг Бун сказал: «Правительство глубоко осознает, что, несмотря на высокие цели и намерения, власть не сможет выжить, если она не способна перевести свои лозунги в действие, а в его ряды затесалась коррупция. Поэтому наше правительство намерено принять законодательные и административные меры для уменьшения коррупционных возможностей, расследование таких преступлений будет упрощено, а тот, кто без стыда прибегает к таким преступлениям, будет наказывается особо сурово».

Как показали последующие события у правительства Сингапура нашлось достаточно политической воли, чтобы реализовать свои планы и намерения на практике.

 

Антикоррупционное законодательство

 
В законодательстве многих стран декларируется необходимость борьбы с коррупцией, но лишь некоторые правительства применяют такие строгие и последовательные действия, как в Сингапуре. Дела о коррупции среди служащих, особенно занимающих высокие посты, рассматриваются в Сингапуре с суровостью, граничащей с жестокостью.

В 1959 году Сингапур был бедной страной, правительство было не в состоянии поднять зарплаты служащим. Альтернативой стало усиление существующего законодательства по уменьшению возможностей для совершения коррумпированных действий и повышения наказания за них.

Закон о предотвращении коррупции был принят в июне 1960 года для обеспечения более эффективных мер борьбы с этим явлением. Согласно закону президент страны может назначать директора Бюро, его заместителя и такое количество его помощников и особых следователей, сколько посчитает нужным.

Вид преступления, называемый обычно взяткой, описан в законе термином «коррупционное вознаграждение». Вознаграждения могут принимать разные формы и включать в себя:

- деньги или любые подарки, гонорары, займы, награды, комиссионные, ценные бумаги, другую собственность или долю в любой собственности, движимой или недвижимой;

- любую должность, работу или контракт;

- любую уплату, освобождение, погашение долга в рамках любого займа, обязательства и других задолженностей полностью или частично;

- любые другие услуги, предпочтения, преимущества любого вида, включая защиту от любого штрафа или неплатежеспособности, настоящей или ожидаемой, а также освобождение от действий или дисциплинарных взысканий, назначенных либо нет, или снисхождение к выполнению любой обязанности или права в рамках профессиональной деятельности;

- любое предложение, попытку или обещание любого вознаграждения.

В разделе 8 Закона постулируется, по сути, презумпция виновности агента правительства, любого государственного ведомства или государственной общественной организации. Любое вознаграждение, полученное чиновником от лица, искавшего связи с правительством, будет считаться заплаченным коррупционным путем в качестве стимула или награды, пока не доказано обратное. Это фактически переносит бремя доказывания своей невиновности на служащего, который должен убедить суд, что вознаграждение не было получено в рамках коррупционной схемы.

В соответствии со ст. 5 Закона, лицо виновно в коррупции, когда оно само, либо в соучастии с другими, незаконно подкупает, получает, или выражает согласие на получение любого вознаграждения для себя или другого человека. Незаконно дает, обещает или предлагает любому человеку вознаграждение, независимо от того, в своих или сторонних интересах делая это, вознаграждая или подстрекая любого человека к действию или бездействию в отношении любого дела, реального либо лишь задуманного.

В соответствии со ст. 6, коррупционное действие считается совершенным, когда агент незаконно принимает вознаграждение или действует, либо соглашается принять или пытается действовать в интересах любого человека, оказывает покровительство либо пренебрежение к чьим-либо интересам.

Любой человек, вина которого в соответствии с ст. 5 и 6 доказана, должен будет выплатить штраф, сумма которого не превышает 100 тыс. долларов, либо заключен в тюрьму на срок до 5 лет, либо и то и другое. Если преступление связано с правительственными контрактами, гражданской службой или в него был вовлечен член парламента, срок заключения может вырасти до семи лет. Помимо штрафа и тюремного заключения, лицу, уличенному в коррупционном преступлении, судом может быть предписано вернуть сумму взятки в виде штрафа.

В соответствии с ст. 26 Закона, действия человека, отказывающего директору или другому уполномоченному офицеру Бюро в доступе в помещение или в обыске, мешающего офицеру совершать действия, на которые он имеет полномочия в соответствии с Законом, не подчиняющегося законным требованиям офицера Бюро, и скрывающего информацию, которая на разумных основаниях может быть от него затребована, рассматриваются как правонарушение и могут повлечь наказание в виде штрафа, не превышающего 10 тыс. долл., или заключение под стражу на срок до года, либо оба наказания.

Несмотря на то, что закон о предотвращении коррупции обеспечивает защиту личности информантов, заявляющих о коррупционных преступлениях в Бюро, эта защита сразу теряется, если суд подозревает, что человек предоставил ложные сведения в своей жалобе. Любой гражданин, пойманный на даче ложных показаний сотруднику Бюро или гражданскому служащему, расследующему дело, связанное с коррупцией, преследуется по суду за ложный донос.

Вот один из случаев подобного рода. Водитель такси и одновременно уличный торговец, получил отказ от арендодателя в продлении договора. Решив отомстить, он направил письмо в Бюро, обвиняя своего арендодателя в даче взятки инспекторам Национального экологического агентства, проверявшим его деятельность. В ходе допроса в Бюро он сфабриковал дальнейшие улики, обвиняющие его арендодателя. В ходе следствия подлог был раскрыт и таксист был осужден судом за дачу ложной информации о коррупционном преступлении и заключен на месяц в тюрьму.

Антикоррупционное законодательство Сингапура регулярно пересматривается с тем, чтобы закрыть коррупционерам лазейки для ухода от ответственности.

За прошедшие годы были внесены следующие изменения:

- cуд получил право назначать преступникам штрафы, эквивалентные размерам полученных взяток, независимо от основного наказания или срока тюремного заключения. Для тех, кто не в состоянии произвести полное возмещение, выносится более строгий судебный приговор;

- cледователи Бюро были наделены более широкими полномочиями;

- cтало необязательным доказывания того, что лицо, получавшее взятку, было в выгодном положении;

- cледователи Бюро получили возможность получать информацию об уплаченных налогах;

- чиновников обязали декларировать сведения о своем богатстве, (о недвижимости, счетах в банке, пакетах акций и др.) а также о богатстве их жен и детей;

- cуд получил право признавать несоответствие богатства и уплаченных налогов в качестве подкрепляющего доказательства факта коррупционных действий;

- граждане Сингапура были наделены ответственностью за коррупционные преступления, совершенные за пределами страны, и судимы, как если бы они их совершили внутри страны;

- усилена ответственность за дачу заведомо ложных показаний или ложной информации;

- показания сообщника отныне считаются судом не заслуживающими доверия, пока не доказано обратное;

- законной практикой стало предоставление гражданами по требованию следователей Бюро нужной им конфиденциальной информации;

- закон о коррупции 1989 года (Конфискация выгод) наделил суд правом конфисковать собственность и денежные средства, происхождение которых лицо, уличенное в коррупции, не может внятно объяснить. В случае смерти ответчика, суд вправе принять решение о конфискации его имущества.

Правовая система Сингапура настроена на профилактику коррупции. Глава министерства юстиции Йонга Пунг Хо, сказал в 2002 году: «Я не сомневаюсь, что в судах можно применять куда более жесткие наказания, чтобы воспитать в обществе недоверие и отвращение к действиям, наделяющим гражданскую службу сомнительной репутацией, и серьезно вредящим беспристрастной работе нашей уголовной системы. Легкое попустительство преступлению, сделанное сегодня, выведет из равновесия эффективность нашей гражданской службы, уменьшив доверие населения к правоприменительным органам, и откинув назад усилия правительства по созданию в международном сообществе облика Сингапура как безопасного и свободного от коррупции государства».

Административные действия в рамках государственной службы

Любой служащий, в отношении которого есть информация об участии в коррупционных действиях, должен быть наказан. Коррумпированный чиновник может быть обвинен в уголовном преступлении, если имеется достаточно доказательств. Если доказательств для возбуждения уголовного дела недостаточно он может быть подвергнут дисциплинарной процедуре. Чиновник, осужденный за коррупцию, лишается работы, пенсии и прочих льгот.

Внутриведомственные дисциплинарные действия могут включать в себя: временное отстранение от службы, понижение в ранге, задержку повышения зарплаты, штраф, выговор и отставку в интересах общества.

Несколько предупредительных мер было принято для уменьшения возможностей чиновников включиться в коррупцию. Эти меры включают в себя:

- замещение второго полицейского офицера постоянными гражданскими следователями;

- устранение благоприятных возможностей для коррупции как в действующих нормах, так и в организации работы ведомств;

- выбор оптимальных административных процедур;

- сокращение и облегчения для граждан разного рода бюрократических процедур;

- соразмерный пересмотр жалования чиновников;

- напоминание государственным поставщикам при подписании контрактов, что дача взятки чиновникам может привести к разрыву контракта.

«Сингапурский подход к проблеме коррупции опирается на эффективность административного управления. В условиях неэффективного госуправления есть множество лазеек для незаметного и неконтролируемого процветания коррупции, появляются способы провести и обойти систему. Эффективное администрирование могут обеспечить лишь люди, имеющие самоуважение и достаточную оплату, достоинство и полноту намерений. Обеспечив им все это можно, скорее всего, оградить их от коррупции и уменьшить возможность для предательства ими своей гражданской и личной совести».

С чиновниками, особенно из правоприменительных органов, проводятся регулярные беседы о ловушках коррупции. Им даются советы о том, как случайно оказаться не вовлеченным в коррупционные схемы. Чиновников предостерегают об ответственности в рамках Закона о предотвращении коррупции. Сотрудники Бюро также регулярно читают студентам колледжей лекции об опасности коррупционных схем как для них, так и для общества .

Применяется разного рода профилактические меры для уменьшения возможностей возникновения коррупционных отношений, особенно в государственных учреждениях. Облегчаются громоздкие процедуры, принимаются меры для устранения задержек в предоставлении разрешений и лицензий и т. п.

Государственные служащие каждый год обязаны подать специальную декларацию об отсутствии у них долгов. Считается, что погрязший в долгах чиновник  скорее пренебрежет своими должностными обязанностями ради собственной выгоды, то есть, скорее будет вовлечен в коррупционные схемы. Предоставление чиновником ложных сведений в такой декларации приводит к увольнению чиновника с госслужбы.

Как уже отмечалось, каждый чиновник при приеме на службу и далее ежегодно обязан декларировать свое имущество и инвестиции в бизнес, включая вложения жены и зависимых от него детей. Несоответствие богатства и получаемого жалования ведет, как минимум, к административному расследованию. Если чиновник владеет долями в частных компаниях, ему могут предложить  продать паи и акции во избежание конфликта интересов.

Чиновникам запрещено принимать любые подарки в виде денег или в любой другой форме от людей, состоящих с ними в деловых отношениях. Запрещено также принимать приглашения, способные поставить его в любого рода зависимость. Если чиновник не может отказаться от подарка (например, в соответствии с протоколом визита иностранной делегации), чиновник может  его принять, но должен незамедлительно передать его главе своего департамента. Впрочем, чиновник может взять предмет, если предварительно  заплатит за него по цене, определенной официальной бухгалтерией.

Пределы ответственности госслужащим

Cписок того, что чиновникам Сингапура делать позволено:

- сообщать о любых коррупционных проявлениях;

- избегать неформальных отношений с членами общества, вступающими с чиновником в официальные отношения, чтобы избежать предвзятости и фаворитизма;

- указывать на интерес в любом бизнесе не только в своих интересах, но и в интересах семьи. Отстраняться от надзора над такими проектами;

- общаться с любым человеком, с которым он вступает в официальные отношения, равноправно и честно без боязни и протекции;

- знакомиться с положениями Закона о противодействии коррупции, а также установками и инструкциями ведомства, управляющего сопровождением служащих;

- консультироваться с начальником в случаях, когда возникают сомнения относительно обоснованности того или иного действия;

- всегда быть лояльным ведомству и придерживаться его интересов.

Список того, что делать нельзя:

- принимать любые награды от любого члена общества в качестве платы за услугу;

- принимать подарки за уклонение от действий;

- принимать плату за проявление или не проявления расположения кому-либо против долга;

- намерено допускать ошибки в официальных документах, а также делать лживые и неверные заявления;

- принимать подарки, приглашения на обед или совместные развлечения от любого лица, с которым чиновник состоит в официальных отношениях;

- заниматься какой-либо внеурочной работой или коммерческой деятельностью без письменного разрешения властей;

- принимать вознаграждение за свои услуги от кого-либо в качестве платы за свои профессиональные обязанности;

- принимать вознаграждение или компенсацию от любого поставщика за внеурочную работу по надзору за его проектом;

- вкладываться в бизнес любого предпринимателя, с которым чиновник состоит в официальных связях;

- принимать комиссионные и откаты от поставщиков, оказывающих услуги;

- соглашаться на предложения по бесплатному обслуживанию в личных делах (помощь с транспортом, реконструкцией) от любого лица, с которым чиновник имеет дела;

- вступать в неформальные отношения с любым лицом, с которым чиновник имеет официальные отношения, и проявлять фаворитизм;

- принимать предложения отправиться в заграничную поездку от поставщиков под прикрытием повода обучения или обзора заграничной продукции;

- проводить официальные встречи или переговоры на территории поставщика или в публичных местах, если нет причины для этого;

- посещать офис или дом любого лица, с которым чиновник состоит в официальных отношениях;

- занимать деньги (открыто или тайно) у поставщика, с которым чиновник состоит в отношениях;

- позволять поставщику оплачивать свои счета или займы;

- давать личным интересам перевешивать служебный долг;

- наносить вред правительству, например, давая советы поставщику по использованию лазеек в контрактах.

Как сработает сингапурская модель на Украине?

 
Достижения Сингапура в сфере борьбы с коррупцией поразительны. Они базируются на исключительно авторитарных методах, правительство держит под контролем бюрократию, успешно справляется с задачей предупреждения коррупции. Во многом за счет этого обеспечивает благоприятный инвестиционный климат Сингапура.

Украина – не Сингапур, численность населения которого колеблется где то на уровне Киева. Добиться быстро положительных результатов в преодолении коррупции будет сложно, как в связи с этим, так и в связи с рядом других факторов, на которых остановимся ниже.

Как известно, коррупция сложное социально-психологическое явление, на которое влияют:

- политические факторы (отсутствие политической воли по борьбе с коррупцией, низкий уровень защищенности гражданских свобод и прессы, а также структурной, активной политической конкуренции);

- социальные факторы (неудовлетворительное состояние социальной защиты, т. е. слабость системы социальных гарантий и льгот, низкий уровень зарплаты и пенсий т. д.)

- правовые факторы (несовершенство правовой системы государства, особенно в части обеспечения неизбежного и надлежащего наказания за коррупцию);

- административные факторы (завышение роли и количества контролирующих и распорядительных органов, наличие значительного количества нечетких и противоречивых правил и инструкций; неудовлетворительная кадровая политика);

- морально-идеологические факторы (негативное внешнее влияние, неудовлетворительная патриотически-воспитательная, культурно-просветительская работа и психологическое обеспечение служебной деятельности);

- экономические факторы (систематические инфляции, низкий материальный уровень жизни, невозможность накопления сбережений).

Все эти факторы, включая и индивидуально-психологические, специфические для каждого государства, в связи с чем нельзя слепо копировать чей-то успешный опыт.

Сложно представить эффективность реализуемых в Украине основных положений сингапурской модели, требующей:

- наличия сильных лидеров и решимости бороться со всеми нарушителями, безо всяких исключений;

- действий без страха и в соответствии с законом;

- замены судей на «лучших адвокатов» и резкое поднятие им зарплаты;

- увеличение зарплаты госслужащим с целью уменьшения «утечки мозгов» в частный сектор;

- снижение издержек на избирательные компании, отказ от подкупа избирателей:

- постоянной смены власти на оппозицию, по желанию избирателей;

- полной замены сотрудников коррумпированной правоохранительной и судебной системы;

- создание авторитарного антикорупционного Бюро, комплектование честными, принципиальными, устойчивыми от корупционного соблазна сотрудниками.

Успех борьбы с коррупцией возможен только совместными действиями власти и общества, общество должно выявлять коррупцию, власть ликвидировать ее и причины.

В связи с этим следует отметить важность социальных коммуникаций, таких, как телевидение, пресса, радио, электронные СМИ и особенно социальных сетей, доступных каждому члену общества. Успех в борьбе с коррупцией будет, если народ увидит реакцию власти, никакое авторитарное Бюро не сможет быть эффективным, если люди не будут, по разным причинам, доверять ему как органу власти.

Источники:

1. Ли Куан Ю.. Сингапурская история: из «третьего мира» - в «первый». (1965-2000). — Б/м, [2000]. – 423с.

2. Арсений Сиротин. Опыт борьбы с коррупцией в Сингапуре [Электронный ресурс]. –Режим доступа: http://sudanet.ru/borba_s_corrupciei_v_singapure

3. CORRUPTION PERCEPTIONS INDEX 2011 [Электронный ресурс]. –Режим доступа: http://cpi.transparency.org/cpi2011/results/ 

Кандидат психологических наук Михаил ДАНЧУК m-danchuk

КЛЮЕВ АНДРЕЙ ПЕТРОВИЧ. ДОСЬЕ