Может ли Украина повторить опыт Южной Кореи?

Южная Корея является уникальной страной с точки зрения экономического роста. За 1960-2010 ВВП на душу населения по паритету покупательной способности вырос в 25 раз и сегодня составляет 36,6 тыс. долл. Сейчас Корея - высокоразвитая страна, член «Большой двадцатки», 11 экономика мира по размеру. Корея часто приводится в качестве примера успешного дирижизма - вмешательства государства в экономику. Александр Жолудь внимательно изучил современную экономическую историю Кореи и нашел ответ на вопрос, действительно ли государственное вмешательство так полезно для экономики.

Республика Корея, или как чаще ее называют после Корейской войны 1950-53 гг., Южная Корея, является уникальной страной с точки зрения экономического роста. За 50 лет (1960-2010) ВВП на душу населения в постоянных ценах (то есть исключив инфляцию) по паритету покупательной способности (ППС) вырос в 25 раз. Страна, которая начинала на одном уровне с тогдашним Китаем [1], на сегодня имеет ВВП по ППС 36,6 тыс. долл.

Фото: Maddison Project DatabaseРис. 1. ВВП на душу населения в постоянных долларах 1990 года, Северная и Южная Кореи, 1950-2008

Такой значительный и длительный рост безусловно вызвал интерес экономистов. Это может показаться странным широкой общественности, но сегодня в экономической среде нет консенсуса относительно того, что именно помогло Корее достичь подобных успехов. Целью этой статьи является попытка описания факторов и политик, которые повлияли на развитие корейской экономики, и возможные уроки для Украины.

Развитие экономики Кореи обычно делят на 3 периода: импортозамещение, экспортоориентированность, индустриализация.

Первый период, 1953-1961: «импортозамещение»

После окончания войны южная Корея была беднее большинства стран Африки, не говоря уже о Европе. Большинство капитала и земель до независимости были в собственности японских колонизаторов. Эти активы были конфискованы в пользу государства и приватизированы после окончания Второй мировой войны, часто покупателями были мощные родственные группы со связями.[2] Первой попыткой запуска экономического роста была популярная на тот момент идея импортозамещения - «самодостаточности» экономики. Для ее реализации правительство ввело высокие (до 77% цены) импортные тарифы, импортеры должны были получить специальное разрешение на ввоз продукции, одновременно существовало несколько обменных курсов. Эта политика дала нажиться ряду приближенных к власти бизнесменов, которые позже сформировали «родственные корпорации» или чеболи, но как политика она была провальной - средние темпы роста в это время были на уровне 5,5%, что очень мало для страны, которая восстанавливается после войны. Не помогла даже безвозвратная финансовая, техническая и гуманитарная помощь от США, которая составляла до 10% ВВП Кореи в год - с 1954 по 1960 годы в среднем свыше двух третей ежегодного импорта финансировались помощью США. В 1960 году происходят очередные президентские (и вице-президентские) выборы, в которых с большим отрывом побеждает 85-летний президент Ли Сын Ман. Выборы проходили со значительными нарушениями и вызвали массовые студенческие протесты (армия открыла огонь по протестующим, убив 180 и ранив тысячи гражданских), что привело к свержению режима Ли Сын Мана. Результатом была кратковременная «вторая корейская республика», которую менее чем за год свергла военная хунта во главе с Пак Чон Хи, который возглавил страну.

Второй период, 1962-1972: «экспортоориентированность»

Пак Чон Хи был непримиримым противником коммунизма, что не помешало ему активно внедрять государственное вмешательство в экономику, создание и осуществление пятилеток и незаконное преследование политических оппонентов. На первом этапе он попытался проводить активную борьбу с коррупцией и бизнесменами, приближенными к предыдущей власти, однако до каких-либо значительных «посадок» не дошло, а связь между крупным бизнесом и властью только усилилась. От провальной политики импортозамещения перешли к ориентации на экспорт.

Фото: Данные: kostat.go.kr, собственные расчетыРис. 2. Строительство, с/х и перерабатывающая промышленность, доли добавленной стоимости,%

Очень важно понимать геополитическую ситуацию начала 60-х годов: Корея улучшает отношения с бывшим колонизатором - Японией (Япония выплачивает многомиллионные компенсации) и в обмен на военную и политическую поддержку действий США во Вьетнаме получает доступ к закупкам, которые осуществляли США для ведения кампании. Например, по оценке Kim (цитируется по этому источнику, оригинальная статья 1970 недоступна онлайн), доходы Кореи от контрактов, связанных с войной во Вьетнаме, составили в 1967 году 185 млн долл. или около 4% ВВП страны за этот год.

Закупки не только предоставляли валюту для приобретения современного импортного оборудования, но и создавали гарантированный рынок сбыта и помогали получить навыки, которые потом можно было использовать в других проектах. По данным Glassman and Choi, 21% строительных работ в 1965-1969 было произведено по заказу США. Проекты строились гражданскими компаниями в составе чеболов. Например, Хюндай строил дорогу Паттан-Наратхиват в Таиланде в 1965 году, по которой должны были поставляться войска и припасы во Вьетнам. В результате, источником от 40% до 60% валового накопления основного капитала (ВНОК) были контракты публичных закупок со стороны США и финансовая и гуманитарная помощь США в конце 1960-х годов.

Новое правительство продолжило активно вмешиваться в экономику, но изменило акценты этого вмешательства. Тарифы на импорт были снижены, зато бизнесы, выполнявшие установленные экспортные квоты, получали доступ к субсидированным кредитам и другим преимуществам. До 1967 года существовал перечень разрешенных товаров для импорта (остальные - запрещены. Их можно было ввозить только при наличии спецразрешения и были ограничения по покупке твердой валюты на эти цели), но под внешним давлением с 1967 года правительство изменило политику на обратную - перечень запрещенных товаров.

Кредиты экспортерам выдавали как иностранные банки под госгарантии, так и государство через ренационализованные банки. Основное развитие промышленности шло через трудоемкие производства, которые могли привлекать рабочую силу из сельского хозяйства. Если в 1963 году в с/х производилось 43,1% ВВП и было занято 63,4% рабочей силы, то в 1970 эти показатели ссоставляли 26,7% и 50,4% соответственно. Стимулирование экспорта было успешным как в абсолютном, так и в относительном измерениях: рост экспорта с 55 млн долл. в 1962 (2,4% ВВП) до 1,6 млрд долл. в 1972 (15% ВВП). Структура экспорта сместилась с с/х продуктов и минералов на товары легкой промышленности - тройку товаров-лидеров в экспорте В 1970 году составили текстиль (40,8% экспорта), фанера (11%) и парики (10,8%). В целом трудоемкие товары легкой промышленности составляли более 70% экспорта - то есть страна в полном соответствии с классической теорией международной торговли использовала свое конкурентное преимущество. Основными торговыми партнерами Кореи были США (47,3%) и Япония (28,1%).

Фото: Данные: kostat.go.krРис. 3. Чистый экспорт как процент ВВП

Экспорт рос очень высокими темпами - в 1963-1969 годах средний ежегодный прирост был на уровне 35%, в то время как импорт рос в среднем на 22% ежегодно. Вместе с тем следует заметить, что весь этот период чистый экспорт оставался отрицательным со средним уровнем в -6,9% ВВП в 1962-1971. Поддержание такого постоянного и значительного внешнеторгового дефицита требовало притока внешнего капитала - сначала финансовой помощи, затем - инвестиций и долга.

Из-за того, что для получения большинства государственных стимулов необходимо было иметь значительные объемы производства и экспорта, происходила концентрация бизнеса и развитие чеболов. Кредитная поддержка правительства не всегда была успешной, что часто требовало затрат дополнительных ресурсов на спасение провальных проектов. Для генерации доходов для обеспечения таких расходов правительство оказывало успешным компаниям защиту путем ограничения входа на рынок новых участников. 4 попытки изменить законодательство в пользу дерегуляции и конкуренции в этот период потерпели неудачу.

В 1960-е годы корейские фирмы активно делали инвестиции в новые активы - темпы роста валового накопления основного капитала выросли с 10,5% в год в первой половине десятилетия до 33,2% во второй. Компаниям не хватало собственных средств на такие инвестиции и они активно наращивали долги - отношение собственного капитала (net worth) к активам упало с 51,6% в 1965 году до 23,3% в 1970, появилась большая доля компаний, которые имели положительный cash flow, но критически зависели от продолжения кредитных линий и обращения собственных векселей. Когда компаниям не были доступны банковские кредиты, они занимали на внутреннем нерегулируемом финансовом рынке [3] ,часто под значительные проценты.

Третий период, 1973-1979: «развитие тяжелой и химической промышленности»

В июле 1971 Федерация корейской промышленности (представитель интересов крупных компаний), обратилась к президенту Паку с просьбой выкупа государством долгов проблемных компаний. Последней каплей в накоплении проблем была 17-процентная девальвация национальной валюты в предыдущем месяце, которая привела к росту стоимости обслуживания валютных кредитов. Рассматривалась возможность банкротства таких фирм, но из-за опасений остановки внешних инвестиций в случае громких банкротств был избран возможно более дорогой, но более политически приемлемый вариант. Прошло чуть больше года, и правительство издало указ (т.н. Указ 3-го августа), которым все старые долги компаний перед нерегулируемым финансовым рынком были заменены на долг по единой ставке (1,35% в месяц), который необходимо было выплачивать 5 лет после первоначального трехлетнего периода без выплат. Краткосрочные долги перед банковской системой были заменены на унифицированный долг (8% годовых, 3 года льготного периода, 5 лет выплат). Реальные процентные ставки были практически нулевыми или отрицательными - годовая инфляция в 1971-1974 годах составляла соответственно 13,5%, 11,7%, 3,2% и 24,3%.

Фото: Данные: Статистика Кореи, собственные расчетыРис. 4. Валовое накопление основного капитала как % ВВП

Итак, произошло перераспределение стоимости в пользу заемщиков за счет формального и неформального финансового сектора, от которого выиграл прежде всего большой бизнес, в то время как малый и средний были в значительной мере ограничены в возможностях получения кредитов. Однако и крупному бизнесу это принесло лишь временное облегчение - уменьшение кредитных выплат привело к оппортунистическому наращиванию новых долгов.

Кроме прямой кредитной поддержки крупного бизнеса правительство ввело мораторий на обслуживание долга компаний перед неофициальным финансовыми рынками. У компаний, которые не желали направлять инвестиции в избранные государством отрасли, не только исчезал доступ к финансированию (банковская система находилась под контролем правительства), но и возникали проблемы с налоговой и ограничения на получение лицензий, что закрывало для них доступ на перспективные рынки. Многие компании создали избыточные производственные мощности, которые не могли использовать из-за отсутствия спроса на соответствующие товары.

В января 1973 г. Пак Чон Хи объявил «декларацию о развитии тяжелой и химической промышленности» (англ. Heavy and Chemical Industry, HCI). 1970-е были пиком государственного вмешательства в деятельность корпораций. До этого стимулирования экспорта не выбирало виды промышленной деятельности, которые надо поддерживать. Переход к прямой поддержке отраслей был следствием трех основных факторов (по Anne O. Krueger (1995)):

1) уменьшение военного присутствия США, вызвавшее необходимость в развитии собственного ВПК;

2) рост зарплат из-за общего роста экономики, которое сделало трудоемкий экспорт менее конкурентным. Рост стран-соседей с похожими трудоемкими производствами;

3) наличие большого дефицита текущего счета платежного баланса, несмотря на стимулирование экспорта, в том числе из-за использования импортных ресурсов в производстве.

Сокращение финансовой поддержки со стороны США означало, что внешнеторговый дефицит необходимо срочно сокращать, потому что исчезал источник его финансирования.

Рис. 5 Темпы роста реального ВВП,% годовых

Происходило создание государственных промышленных предприятий, одним из самых известных примеров которых является POSCO (Pohang Iron and Steel Company) - металлургический завод, построенный на средства, предоставленные Японией в рамках программы взаимопонимания между бывшими метрополией и колонией. Соглашение о кредите, финансовой и технической помощи было подписано в 1969 году, выпуск стали начался в 1972 Предприятие было приватизировано в конце 1990-х, и на сегодня это четвертый крупнейший производитель стали в мире.

В этот период ВВП Кореи рос быстрее (11% в год в 1973-1979 гг. против 9,6% в 1963-1972), хотя оппоненты вмешательства государства отмечают, что основной рост был вызван общим экспортным направлением экономики и притоком прямых иностранных инвестиций и его темпы могли бы быть выше без вмешательства государства. Необходимо отметить, что в 1980 году произошло первое падение ВВП за почти тридцать лет. На это безусловно повлияло убийство Пак Чон Хи и второй нефтяной шок, но замедление было очевидным и до этих событий.

1979-2017: устранение ошибок

В 1979 году состоялся ряд событий, которые вызвали кризис и заставили правительство двигаться от поддержки конкретных компаний к созданию более равных условий - процесс, который продолжается до сих пор. Во-первых, состоялся второй нефтяной шок, который нанес удар по химической промышленности - одной из отраслей со значительной государственной поддержкой. Во-вторых, ускорение инфляции до 18,3% в 1979 и 28,7% в 1980 из-за большого бюджетного и внешнеторгового дефицитов и искажение цен государственной политикой привели к дефициту многих потребительских товаров. В-третьих, 26 октября 1979 было совершено успешное покушение на президента Пак Чон Хи, диктатора, который практически единолично решал тактические и стратегические вопросы развития экономики. В-четвертых, из-за засухи в 1980 году был очень плохой урожай, ВВП впервые с 1953 года продемонстрировал падение - на 1,7%.

К власти пришла очередная группа военных во главе с Чон Ду Хван, которая, опасаясь восстановления военного конфликта с Северной Кореей, ввела чрезвычайное положение. В ответ участились протестные выступления студентов и рядовых граждан против политической диктатуры и засилья чеболов - например, восстание в Кванджу в мае 1980 года, подавленное армией, в результате которого погибло более полутора сотен человек. Начались протесты профсоюзов. Протестующие достигнут успеха лишь в 1996, когда бывший президент Чон Ду Хван будет осужден на пожизненный срок в частности за чрезмерное использование силы в подавлении протестов.

К началу 1980-х уровень ВВП на душу населения в постоянных долларах 1990 года в Корее был примерно такой, как в современной Украине. Советники Чон Ду Хвана объяснили бесперспективность продолжения политики активного вмешательства государства в экономику - Корея на тот момент уже приблизилась к технологическому фронтиру, а ее экономика усложнилась настолько, что предсказать успешность того или иного вмешательства стало практически невозможно. Поэтому состоялась постепенная экономическая либерализация. Она не помешала дальнейшему экономическому росту - с 1981 по 1997 (год Азиатского финансового кризиса) - среднегодовой ВВП рос на 9,1%. Импортные пошлины были снижены, новые государственные проекты в промышленности не запускались, бизнес получил более равный доступ к кредитам.

Однако, как стало понятно особенно после азиатского кризиса 1997 года, у страны остались значительные структурные дисбалансы. Банковская система до сих пор имеет проблемы со значительными объемами кредитов, выданных под давлением властей крупным корпорациям, некоторые из которых (например., Деу) - обанкротились. Руководство чеболов обвиняют во взяточничестве, финансовых махинациях, уклонении от уплаты налогов и влиянии на власть - в последние годы подобные судебные приговоры вынесены руководителям таких крупных компаний как Samsung, СК, Хюндай, Хангва и Лотте. В то же время главы крупных чеболов после осуждения получают амнистию - как это было с Ли Кун-хи (Самсунг) или Чонг Монг-ку (Хюндай). В конце 2016 объявлен импичмент первому президенту-женщине Пак Кин Хе по обвинению в коррупции.

1953-1979: три декады государственного вмешательства

Имела ли такая политика положительное влияние на экономический рост - нет единого мнения. Большинство соглашается, что на этапе импортозамещения вмешательство имело негативное влияние, о чем свидетельствуют умеренные темпы роста ВВП несмотря на массированную финансовую внешнюю помощь. Государственные ограничения на импорт не дали ни прямого эффекта уменьшения внешнеторгового дефицита, ни существенного роста промышленности. Ситуация изменилась только при переориентации на внешнюю экспансию.

Периоды экспортоориентации и развития тяжелой промышленности являются схожими в том смысле, что в обоих периодах было активное вмешательство государства, но они существенно отличаются механизмами такого вмешательства. В первом случае любой экспортер получал доступ к преференциям за выполнение установленных экспортных планов - кредитам с низкой ставкой, твердой валюте, налоговым льготам и тому подобное. Поэтому развитие отраслей происходило по рыночным законам - страна специализировалась на товарах легкой промышленности, в которых имела конкурентное преимущество - дешевую рабочую силу. Когда же государство взялось за развитие тяжелой и химической промышленности, главной целью было не получение максимальной прибыли, а обороноспособность страны. Поэтому применялась политика прямой поддержки конкретных производств и предприятий - правительство устанавливало для них цены ниже рыночных на материалы, направляло инженеров и другую квалифицированную рабочую силу. Это привело к введению контроля и над потребительскими ценами, появлению дефицита потребительских товаров и черного рынка, а в конце концов замедлению экономического и экспортного роста.

Стоит заметить, что разделение на лагеря по точке зрения на роль государства в развитии Кореи совсем не отражает разделение по экономическим школами или национальности авторов. Так, ярким пропонентом роли государства в развитии Кореи была Alice Amsden со своей книгой Asia's Next Giant: South Korea и даже в какой-то степени представители Всемирного банка (исследование приветствует вмешательство государства только в случаях, где есть проблемы для рынка, например, асимметричная информация при кредитовании, проблемы достижения экономии на масштабах при конкуренции и т.д.). Оппоненты отмечали, что при расчете по имеющимся мировым ценам производительность тяжелой и химической отраслей осталась ниже производительности легкой промышленности, развитие которой сдерживалось в 1970-е (Yoo Jung-ho, 1990), импорт странами ОЭСР из Кореи вырос в 1970-е меньше, чем из Тайваня, который имел схожую структуру экспорта, но не осуществлял значительного государственного вмешательства в этот период. Безусловной сложностью оценки является отсутствие совершенного «контрольного варианта» с которым можно было бы сравнить Корею. Все контр-исторические оценки базируются на тех или иных предположениях, которые невозможно однозначно доказать.

В целом за весь период можно выделить такие факторы, оказавшие значительное влияние на развитие экономики Кореи:

• Рыночная экономика даже со значительным государственным вмешательством в долгосрочной перспективе выигрывает у административно-командной системы - разрыв между ВВП на душу населения южной и северной Корей в 1950 году был минимальным. В 2008 году (последняя имеющаяся оценка КНДР) он составлял 18 раз
• Государственное вмешательство определило экономическую структуру экономики и промышленности Кореи. Нельзя однозначно утверждать, была бы структура лучше или хуже, но она безусловно была бы существенно иной
• Значительная иностранная помощь от США и Японии и открытие рынков этих стран для корейских товаров. Приток средств позволил иметь постоянный внешнеторговый дефицит в 1950-1997 годах
• Значительные вложения в инфраструктуру. Добавленная стоимость в строительстве в 1953-1979 годах в среднем составляла 7,8% всей добавленной стоимости в экономике, в период развития тяжелой промышленности - 11%. В Украине в 2001-2010 годах этот показатель составил 3,6%.
• Значительный рост качества рабочей силы путем развития образования, здравоохранения, социальной защиты.
• Высокий уровень (принудительных) внутренних сбережений, что, наряду с внешним капиталом, позволяло финансирование капиталоемкости экономики. В частности, отсутствие пенсионного фонда [4] заставляло людей много сберегать на старость. Реальные ставки по депозитам населения в 1960-70-х были в основном отрицательными из-за ограничений на размер ставки и высокую инфляцию. Иногда государство вмешивалось с перераспределением в пользу должников (см. "Указ 3 января" выше в тексте)

Обычно экономисты выделяют два типа экономического роста - экстенсивный и интенсивный. Первый заключается в увеличении количества используемых ресурсов - капитала, рабочей силы и т.п. Второй означает более эффективное использование имеющихся ресурсов. Европейские страны и Северная Америка развивались преимущественно за счет интенсивного роста - появления новых, более эффективных технологий. В то же время, СССР периода индустриализации был наглядным примером экстенсивного роста - за счет вытеснения людей на работу в промышленности городов (в частности карточной системой), выжимания частных сбережений (работа Торгсин по покупке золота во время Голодомора), принудительные сбережения и покупка западных заводов и другого современного капитала. Проблема с экстенсивным ростом в том, что в определенный момент ресурсы заканчиваются. Так, можно удвоить рабочую силу, привлекая женщин к производству, улучшить ее качество программами ликбеза и образования, однако вряд ли можно ожидать привлечения всех - от младенцев до пожилых людей - к производству или обучение всех до уровня кандидатов или докторов наук. Именно поэтому после исчерпания ресурсов рост в СССР значительно замедлился, что и привело в конечном итоге к падению советской империи.

В 1970-1980-е годы значительная часть западных экономистов считала «Восточные экономические чуда» результатом повторения западного пути, то есть роста эффективности. Однако в 1990-х, после остановки экономического роста Японии и финансовых проблем Кореи, стало доминировать мнение, что их успех был результатом благоприятных условий (в том числе политических) внешней торговли, в сочетании со значительной мобилизацией ресурсов. Так же, как и в СССР, такая мобилизация позволяет временно иметь значительные темпы экономического роста просто за счет наращивания факторов производства.

Уроки для Украины

Украина вряд ли сможет напрямую скопировать опыт Южной Кореи в силу ряда экономических и политических ограничений:

• Отсутствие резерва рабочей силы. Нет значительного количества молодежи, которая бы из менее производительного сельского хозяйства переходила в промышленность. Маловероятным является то, что молодежь согласится работать по 10-12 часов в день за незначительную зарплату. В Корее в 1980 году (то есть по истечении значительного прямого государственного вмешательства) в с/х были занято 34% всех работающих, в 1963 их было 63,4%; в Украине в 2012-2015 годах этот показатель составлял в среднем 17,3%.
• Значительный уровень бюджетных расходов на социальную защиту, требует значительной налоговой нагрузки. В случае предоставления преференций отраслям и фирмам нагрузки на остальную экономику только возрастут. Старение населения потребует дополнительного повышения социальных и медицинских расходов.
• Низкий уровень сбережений и низкая вероятность принудительной мобилизации средств
• Отсутствие значительной внешней поддержки - корейская экономика находилась во внешнеторговом дефиците с 1953 по 1997 год за счет помощи США и Японии в 1950-1960-е и ПИИ и кредитов в более поздний период, а также содействия доступу на рынки США и Японии.
•  Политическая неприемлемость диктатуры и дальнейшего сращивания государства и крупного бизнеса.

Примечания:

[1] Около 1000 долл. ВВП на человека. Для сравнения - ВВП на душу населения по ППС в Украине в 2015 году составил почти 8000 долл.

[2] Американцы сначала поставили высокие требования на продажу конфискованных японских активов, и немногие корейские граждане отвечали этим требованиям, поэтому собственность перешла к новому корейскому правительству. Правительство сначала выставило банки на продажу в 1954 году с рядом положений для предотвращения продажи по сверхнизкой цене с ограничениями на источник средств, однако предложений не поступило. Правительство резко ослабило требования. Используя политические связи, крупные промышленные капиталисты занимали деньги у банков, чтобы купить эти самые банки. Когда приватизация была завершена в 1957 году, все коммерческие банки находились под контролем промышленных капиталистов. Согласно одному из исследований, доля инсайдерских кредитов таких банков превышала 50 процентов. Покупатели активно финансово поддержали Либеральную партию президента Ли Сын Ман. (по работе Phillip Wonhyuk Lim «Path Dependence in Action: The Rise and Fall of the Korean Model of Economic Development»)

[3] Кроме коммерческих банков и "депозитных банков" под контролем государства, существовал значительный внутренний нерегулируемый рынок, который оказывал прежде всего краткосрочные ссуды. На 1972 год объем кредитов нерегулируемого рынка составил 346 млрд вон, коммерческих банков - 646 млрд и депозитных банков - 823 млрд (см стр. 166 книги Financial Development in Korea, 1945-1978).

[4] Он был основан только в 1988 году. До этого действовали фонды для госслужащих и военных, но они покрывали незначительную часть населения.