12-го липня 2017-го року Громадське ТБ опублікувало неофіційний текст законопроекту "Про особливості державної політики з відновлення державного суверенітету України над тимчасово окупованою територією Донецької та Луганської областей України".

Давайте дуже коротко проведемо аналіз цього законопроекту. 

Спочатку давайте подивимося на основну рамку законопроекту – "Ґрунтуючись на Декларації про суверенітет України та Конституції України". Отже перше ж речення вказує на те, що законопроект має повністю відповідати Конституції України. Ніде в законопроекті не сказано про те, що Конституція України не передбачає всіх нинішніх обставин війни і окупації, тому має бути уточнена чи доповнена. А раз так, то це означає, що вся Конституція визнається в нинішньому законопроекті як його нормативна база. За великим рахунком, саме ця дилема з формальної точки зору не дозволяє нам унормувати окупацію та деокупацію на законодавчому рівні.

Читайте також: Дуже таємний законопроект, або чи працює коаліція над документом про реінтеграцію Донбасу?

Цей законопроект просто перераховує різні джерела норм, на яких він ґрунтується, – Декларація про суверенітет (України) та Конституція України, Статут ООН та Декларація принципів міжнародного права, що стосуються дружніх відносин та співпраці між державами відповідно до Статуту ООН від 24 жовтня 1970 року, резолюція 3314 (XXIX) Генеральної Асамблеї ООН "Визначення агресії" від 14 грудня 1974 року, Меморандум про гарантії безпеки у зв'язку з приєднанням України до договору про нерозповсюдження ядерної зброї 1994 року, Договір про дружбу, співробітництво і партнерство між Україною та Російською Федерацією 1997 року, IV Гаазька Конвенція від 5 (18) жовтня 1907 року, IV Женевська Конвенція 1949 року.

Про джерела законодавчих норм говорить стаття 3-тя, яка лише констатує поєднання національного та міжнародного законодавства. Водночас законопроект нічого не говорить про способи узгодження цих норм з різних джерел, не відповідає на питання, коли і яка норма національного чи міжнародного права застосовується, і що робити, коли відповідної національної норми взагалі нема, а є лише міжнародна норма. Також ніде в цьому законопроекті не сказано, як потрібно діяти, коли виникає конфлікт чи колізія між національними та міжнародними правовими нормами в ситуації війни. Нагадаю, що Конституція України в статті 9-ій та статті 18-ій щодо співвідношення норм міжнародного та національного права описує здебільшого ситуації миру, а не війни. На мій погляд, в ситуації війни має використовуватися примат національного законодавства над міжнародним, а міжнародні правові норми мають застосовуватися лише в тій мірі, в якій вони захищають інтереси України.

Давайте тепер подивимося на міжнародно-правову правомочність та конституційність цього законопроекту, яка ним самим визнається як основа.

Використання поняття "тимчасово окуповані території" є досить довільним і з юридичної точки зору безграмотним.

Міжнародне право містить термін "окуповані території". Дивіться, наприклад, "Закон Грузії про окуповані території". Поняття "тимчасово окуповані території" є політико-риторичним, а не правовим. Тобто в публічній практиці політики задля того, аби заспокоїти (чи зманіпулювати свідомістю) громадян, говорять, що території окуповані тимчасово. Але закон не повинен вміщати поняття політичної риторики в якості законодавчої норми, бо це безграмотно з правової точки зору. Якщо ж ми дуже хочемо тимчасовість задати як правову норму, то ми маємо або вказати часовий проміжок цієї тимчасовості або показати способи досягнення якості, яка описується як бажане майбутнє, що настає після певного обмеженого часу.

Якщо ж взяти до уваги, що законопроект взагалі говорить про нормативний режим (окупації) і про політичну мету застосування норм (деокупація), то законопроект є гібридом нормативного законодавства та законодавства в сфері формулювання цілей політики. З точки зору права, такі законопроекти потрібно розділяти. Тобто має бути два законопроекти: один – про норми режиму окупації, а другий – про деокупацію і способи її досягнення через політичні цілі. Коли це намагаються поєднати, виникають колізії в політиці та в праві.

Читайте також: Ідея про переформатування АТО узгоджена з Кремлем, - екс-нардеп

Давайте подивимося на статтю 4-у цього законопроекту. Там сказано "Метою державної політики з відновлення державного суверенітету над тимчасово окупованою територією Донецької та Луганської областей є: звільнення окупованих територій та відновлення конституційного ладу на всій території України..." І далі в законопроекті ніде більше не говориться про те, як буде здійснюватися це саме "звільнення", бо стаття 7-ма, де йдеться про всі органи влади, знову вміщує формулювання політики, але доволі обмеженої – там згадуються лише політико-дипломатичні заходи. Але самими лише політико-дипломатичними заходами окуповані території не звільняються.

Окрім того, стаття 9-та цього законопроекту свідомо накладає модальні обмеження на Президента. Тобто там сказано, що Президент лише "може" воювати, але не сказано, що він "повинен" це зробити в таких-то умовах. Тобто фактично стаття 9-та закладає умови для продовження нинішньої невизначеної ситуації – ні миру, ні війни. Інакше кажучи, все знову покладається на розсуд Президента. Тому не зовсім зрозуміло, навіщо приймати цей закон, який ставить за мету "звільнення території", але саме звільнення робить можливим, а не необхідним.

Більше того, так звані "Мінські домовленості", які згадуються в статті 7, не передбачають ніякого звільнення окупованих територій, бо в їх текстах ця територія не визнається окупованою. Тобто ми маємо суперечність змісту законопроекту в статті 4-ій, де говориться про звільнення окупованих територій, зі змістом статті 7-ої, де згадуються так звані "Мінські домовленості", які не містять згадки щодо окупованих територій і відповідно не передбачають ніякого їх звільнення.

Отже законопроект закладає міжнародний конфлікт, на який нам одразу ж вкажуть (і вже вказують) як наші союзники (ЄС та США), так і Росія разом з ОРДЛО. Потрібно мати сміливість називати речі своїми іменами – якщо ми виходимо з "Мінських домовленостей", то так про це і потрібно писати. Немає смислу виходити за межі змісту "Мінських домовленостей", визнаючи окупацію і проголошуючи політичну мету звільнення території, та водночас посилатися на них як такі, які визнаються діючими надалі.

Читайте також: Експерт розповів, чому немає сенсу запроваджувати воєнний стан в зоні АТО

Перша стаття законопроекту також містить поняття "особливий правовий режим". Це поняття є неконституційним, оскільки Конституція України містить поняття лише про один особливий правовий режим на випадок війни – це "воєнний стан", який згідно з українською Конституцією (стаття 106, пункт 20) вводить Президент України. В Конституції сказано що Президент "приймає відповідно до закону рішення про загальну або часткову мобілізацію та введення воєнного стану в Україні або в окремих її місцевостях у разі загрози нападу, небезпеки державній незалежності України".

Причому зверніть увагу, що Конституція не містить модальності "може" чи "має право" в цьому та в більшості випадків щодо повноважень Президента. Конституція говорить, що Президент повинен (як звичайно, як саме собою розуміється) ввести воєнний стан згідно своєї посади, а не що він може це зробити. Тільки в окремих випадках Конституція вживає модальність "може" чи "має право" щодо повноважень Президента. Наприклад, стаття 90 говорить: "...Президент України має право достроково припинити повноваження Верховної Ради...". Саме ця законодавча модальність дозволяє нинішній Верховній Раді продовжувати діяти в ситуації відсутності парламентської коаліції вже більше року, бо Президент міг би скористатися цим правом щодо розпуску Парламенту без коаліції, але не скористався.

Якщо ж законопроект говорить про якийсь інший правовий режим, ніж воєнний стан, то він має водночас пояснити, чому не може бути виконана Президентом конституційна норма статті 106, пункту 20. З правової точки зору, в нинішніх умовах відмова від збройного звільнення території означає злочин найвищої посадової особи, який покривається Парламентом. Відсутність в законопроекті згадки про це є не просто підтвердженням відсутності у влади прямої та ясної відповіді на це питання, але і продовженням замовчування цієї проблеми. Саме тому стаття 9-та законопроекту, яка вводить модальність "може" щодо обов'язків Президента, які в Конституції вказані як звичайні і де-юре зобов'язуючі, порушує Конституцію України.

Курйозною в законопроекті виглядає така обставина. Стаття 7 говорить про те, що органи сектору безпеки та оборони, інші державні органи України, їх посадові особи в Донецькій та Луганській областях реалізують право на самооборону. Це при тому, що центральна влада України згідно тієї ж статті здійснює лише політико-дипломатичні заходи, а Президент згідно статті 9 лише МОЖЕ приймати рішення про самооборону України. Це виглядає особливим цинізмом – "ви окуповані, ви і воюйте, а ми будемо здійснювати дипломатичні кроки та можливо теж колись будемо воювати". Це ганебний цинізм.

Читайте також: Новий статус Донбасу: про що йде мова

Статті 8 та 10 прямо і безпосередньо порушують "Мінські домовленості", які забороняють робити те, що там дозволяється, а саме залучати сили і засоби ЗСУ на територію ОРДЛО.

Стаття 6-та описує захист прав та свобод, соціальний захист та моніторинг правової ситуації. Ця стаття не містить жодного принципу чи умови правового та соціального захисту. Зокрема не вказано, що держава має забезпечити ситуацію, щоб хоча б соціальну допомогу не отримували вороги України. Зрозуміло, що СБУ, ЗСУ та МВС має обмежені можливості для вияснення всіх цих обставин на окупованій території, але такий принцип має бути заявлено.

Також в статті 11-ій законопроекту вживається поняття "лінія розмежування". Очевидно, під "лінією розмежування" мається на увазі встановлена в додатках до "Мінських домовленостей" лінія на карті розмежування між окупованою та контрольованою Україною територіями. Водночас вже стаття 1-ша законопроекту говорить таке: "Межі тимчасово окупованих територій" в Донецькій та Луганській областях визначаються за поданням Генерального Штабу Збройних Сил України Міністерством оборони України, яке забезпечує своєчасну їх актуалізацію.

Отже ми маємо ще одну принципову суперечність (між статтями 1 та 11). Згідно "Мінських домовленостей" (стаття 11-та), які мають міжнародний статус, "лінія розмежування" встановлена і не може бути змінена без заключення нових міжнародних домовленостей. А згідно статті 1-ої цього законопроекту "межі окупованих територій" визначаються за поданням Генерального Штабу ЗСУ Міністерством оборони України.

Тобто відсутність узгодження цих різних понять чи хоча б пояснення їх розбіжності в тексті законопроекту виглядає просто як злочинне недбальство розробників. Інакше кажучи, законопроект повинен дати чітку відповідь – яким чином "лінію розмежування" "Мінських домовленостей" можна проігнорувати, не ігноруючи при цьому самі "Мінські домовленості". Як на мене, то без виходу з "Мінських домовленостей" цього зробити неможливо.

Стаття 2-га законопроекту говорить про незаконність влади та свавільні зміни права власності на окупованій території, а стаття 5-та говорить про необхідність дії влади на окупованій території в рамках законів України. Ці статті є абсолютно декларативними, бо не містять ніяких санкцій під час війни чи хоча б погроз правової відповідальності після війни для суб'єктів, що порушують закони України. Ці статті законопроекту в ситуації війни мають юридично нікчемний зміст.

Загальний висновок щодо законопроекту – повністю неконституційний, суперечливий і непослідовний, мало осмислений з точки зору чітких політичних цілей, створює міжнародний конфлікт і в нинішньому вигляді безперспективний з точки зору громадської підтримки та голосування в Парламенті.

Законопроект про деокупацію має проблеми та вади, які неможливо усунути шляхом редагування. Потрібен принципово новий законопроект.