Цього тижня – річниця запровадження РНБОУ "українського" пакету санкцій проти РФ. Оскільки санкції приймалися на річний термін, то ймовірно, що найближчим часом буде прийнято "оновлений" пакет санкцій. Але чим є сьогодні антиросійські санкції в українському виконанні? Чого можна досягти за допомогою санкцій і як краще їх застосовувати? І як недопустити, щоб з інструменту покарання відповідальних за агресію і вбивства санкції не стали засобом особистого збагачення?

Сьогодні про це дискутували на експертному круглому столі в Укрінформі, де було презентоване дослідження МЦПД з даного питання.

Читайте також: Почему россиянам выгодно попадание в украинский "чёрный список"

Основні тези дослідження і дискусії, з якими погодились фактично усі її учасники: на практиці санкції рідко призводять до поставлених цілей, а іноді можуть давати результати, протилежні бажаним; їх застосування має відбуватися на основі довгострокового планування і баченні стратегії і тактики врегулювання конфлікту у цілому. Причини, обсяг, тривалість та форми санкцій варіюються в залежності від їхньої мети, співвідношення сил сторін та особливостей держав, проти яких такі санкції вводяться. Для України санкції проти Росії є тим самим рішенням «між війною та словами», коли в умовах значної силової асиметрії між двома державами використання силових засобів пов’язане із надзвичайно високими ризиками.

Але – на відміну від держав Заходу, які за допомогою санкцій послаблюють потенціал Кремля, що може бути використаний задля подальшої дестабілізації – мета України полягає у поверненні втрачених територій та зведенні до мінімуму можливості подальшої агресії з боку Росії. Досягти таких цілей за допомогою лише санкцій практично неможливо. А тому санкції в арсеналі України мають використовуватися із врахуванням численних нюансів; доповнюватися іншими інструментами; та бути частиною більш широких стратегій управління конфліктом на Донбасі та відносинами із Росією.

Санкції – це інструмент. Основна мета санкцій полягає у зміні поведінки держави, проти якої санкції спрямовані.
Якщо поглянути на антиросійські санкції крізь призму їхніх цілей – а такий погляд є передумовою будь-якої довгострокової стратегії – наразі можна помітити, по-перше, поєднання кількох завдань одночасно та, по-друге, розходження, що існують у цілях України та інших держав, що впроваджують санкції проти Росії за ті рішення, що були прийняті Кремлем стосовно України. Віра в те, що санкції введені й зберігаються виключно заради підтримки України, навряд чи стане хорошим підґрунтям для довгострокової стратегії.

За санкціями стоять національні інтереси держав, які до них вдаються, і діапазон таких інтересів може бути достатньо широким. Більше того, інтереси різних держав можуть суттєво відрізнятися: від бажання покарати Росію за підрив світового порядку до прагнення її послабити щоб самим не стати жертвами кремлівського ревізіонізму.

Статистика останніх десятиліть вказує на те, що тільки приблизно у кожному четвертому випадку економічні санкції призводили до суттєвих змін у поведінці держави, проти якої були введені. Дещо частіше – в кожному третьому випадку – санкції допомогли попередити незаконне застосування зброї. Досвід України суперечливий в цьому відношенні: з одного боку, введення в дію перших санкцій 6 березня 2014 році, яке супроводжувалося погрозами щодо можливого введення додаткових заходів, не зупинило окупацію Криму Росією через проведення т.зв. «референдуму». З іншого боку, дія санкцій, цілком ймовірно, послабила можливості Росії здійснювати масштабні кроки з подальшої дестабілізації як України, так і регіональної безпеки в цілому. В даному випадку санкції подіяли на наміри й кроки Росії вибірково, судячи з усього, в залежності від ступеня значущості інтересу. 

Найбільш висока ефективність санкцій – біля 50% - спостерігається при застосуванні їх для дестабілізації політичного режиму. Але і тут є суттєві застереження: дестабілізації гірше піддаються авторитарні та тоталітарні режими, а зовнішні санкції можуть, як вже було зазначено, стати фактором консолідації суспільства довкола чинної влади.

Завжди треба мати на увазі неочікувані та суперечливі ефекти санкцій. Вони можуть підштовхувати країни, проти яких запроваджені, до пошуку альтернатив, що із часом виявляться більш вдалими. Зокрема це стосується пошуку нових ринків чи розвитку альтернативних технологій. Крім того, санкції можуть мати подвійні ефекти. Приміром, секторальні санкції, що стосуються постачання до Росії обладнання для видобутку нафти, можуть призвести до зменшення обсягів очікуваного видобутку нафти, що, в свою чергу, може призвести до зростання ціни на неї. Таке зростання здатне надати Росії можливості для нівелювання економічного ефекту санкцій. Чи є в такому разі подібний крок вигідним для нас?

Як це вже не раз бувало в українській історії, важливі зовнішньополітичні питання можуть ставати розмінними монетами у внутрішній політичній боротьбі.

Тривожним сигналом щодо ефективності українських санкцій проти Росії в їхньому поточному вигляді – переважно цільові санкції проти списків фізичних та юридичних осіб – є відсутність видимого впливу на позиції російського капіталу в Україні та торгівельну динаміку. Росте кількість осіб в санкційних списках: наразі там присутні 1228 фізичних осіб, порівняно із 388 у вересні 2015 року; та 468 юридичних осіб, порівняно із 105 у вересні 2015 року.

Але росте й, скажімо, двостороння торгівля між Україною та Росією – протягом 2017 року на 27,4%.Є підстави вважати, що наступна редакція указу президента «Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» міститиме ще більш довгий список юридичних та фізичних осіб. Але наскільки довершеною є процедура формування таких списків? Чи не стають вони засобом розв’язання внутрішніх проблем, особливо з огляду на обмежений вплив на інтереси Росії в Україні? 

Читайте також: Росія відкочується на десятки років назад

Санкції в цілому сприяють тіньовим схемам, виникнення та поширення яких є швидкою та природною реакцією у країнах, проти яких вводяться санкційні режими. З огляду на взаємозалежність української та російської економік, тіньові схеми, що виникають в Росії можуть розповсюджуватися і в Україні, тим більше з огляду на високий рівень корупції в обох країнах. 

Крім того, економічні санкції проти Росії, за відсутності прозорих процедур та контролю за їх запровадженням, можуть ставати інструментами нечесної конкурентної боротьби. Приклади такого роду вже налічують кілька резонансних кейсів, зокрема, на ринку лотерейного бізнесу, де шляхом введення двох компаній у санкційні списки ще у 2015 році доступ до тіньового ринку отримала третя.

При цьому сам факт включення цих компаній до санкційних списків викликав численні питання з огляду на те, що доказів причетності якоїсь з них до фінансування тероризму чи агресивних дій Росії проти України надано не було, а саме рішення щодо їх включення оцінюються як самими компаніями, так і експетною спільнотою та ЗМІ як спроба встановити монополію для однієї приватної компанії на лотерейному ринку.

Наявність подібних випадків свідчить про серйозні недоліки в механізмі санкцій, який існує на сьогоднішній день.

Ймовірно, він потребує вдосконалення із врахуванням традиційної слабкості державних інститутів в Україні, проблем із судовою системою та високого рівня корупції.

На тематиці санкцій також відносно легко робити політичну рекламу, перетворюючи їх на предмет популістичної риторики. Цьому сприяє й та обставина, що оцінити реальний вплив санкцій достатньо складно. При бажанні їм можна приписувати неіснуючі успіхи; а відсутність довгострокової стратегії їх використання полегшує маніпулювання санкційною тематикою.

Застосування санкцій в цілому регулюється Законом України «Про санкції» від 14 серпня 2014 року. Цим законом передбачено 24 види персональних та секторальних санкцій, пропозиції про які розглядаються РНБО України, вводяться в дію Президентом України та затверджуються постановою Верховної Ради України. Цієї нормативної бази, однак, недостатньо для формулювання та реалізації довгострокової стратегії, і санкції залишаються інструментом точкової дії, оновлення якого відбувається щорічно за вельми непрозорих, кулуарних умов.

Рекомендації дослідження МЦПД:

1. Підтримка більш змістовного діалогу із державами-партнерами. Чим більш глибоким буде розуміння їхніх інтересів і суперечливих оцінок/позицій щодо антиросійських санкцій, тим більш продуктивним та тривалим буде співпраця в цьому напрямі.

З іншого боку, ототожнення українських потреб із інтересами інших держав є хибним. В цьому ж контексті важливо помітити момент, коли бажання України зберігати антиросійські санкції у якійсь конкретній формі почне розходитися із прагненнями та баченням наших партнерів.

Більш тверезе та прагматичне ставлення до антиросійських санкцій допоможе отримати від них максимум користі і в той же час не бути захопленими зненацька у випадку, якщо вони будуть послаблені або зняті. Країни Заходу знаходяться у набагато більш вигідній позиції відносно Росії, ніж ми. Санкції – це їхній інструмент, що застосовується для захисту їхніх інтересів. Сьогодні вони частково співпадають із нашими, але так не обов’язково буде завжди. 

2. Створення ієрархії цілей. Санкційна стратегія – в принципі, як і будь-яка інша – не може бути ефективною без визначення першочергових цілей. Вони мають бути реалістичними, беручи до уваги потенціал та межу ефективності санкційної політики. Навряд чи Україні вдасться повернути Крим через санкції або домогтися зміни режиму в Росії.

Доцільно спрямувати зусилля на обмеження російського потенціалу дестабілізації, покарання за вже вчинені дії, а також використання санкцій як сигналів про важливість для України викликів, що створені російською агресією та її відданість дотриманню міжнародно-правових норм.

3. Визначення оптимальних характеристик санкційного режиму. Поки що акцент зроблено на цільових санкціях, зокрема персональних. Цього недостатньо. Діапазон санкцій охоплює обмеження імпорту та експорту, фінансові обмеження, тарифи, ембарго, квоти та нетарифні бар’єри – всі ці заходи мають бути на порядку денному. Санкції мають бути гнучкими, в тому числі і в тому, що стосується періоду дії, а також прив’язуватися до конкретних кроків Росії.

Важливим і ефективним є поєднання санкцій із погрозами наступних санкцій, а також із іншими інструментами тиску. Стосовно першого цінним є досвід країн Заходу, які протягом усіх останніх чотирьох років вдало доповнювали санкції погрозами, отримуючи максимум стримуючого ефекту. 

Глибшого дослідження потребує питання багатостороннього формату антиросійських санкцій. З одного боку, єдність якомога більшої кількості країн у питанні антиросійських санкцій робить їх застосування не настільки дорогим або ризикованим для кожної з них окремо. З іншого боку, підтримання такої одностайності вимагає набагато більших зусиль, зважаючи на динаміку політичних інтересів всередині кожної країни.

Знайти баланс між залученням до режиму санкцій широкого кола країн та підтримкою надійності й ефективності такого режиму – одне із найбільш складних та найменш досліджених в Україні завдань в контексті стратегії антиросійських санкцій.

4. Має бути врахована асиметрія у відносинах між Україною і Росією. В цій парі Україна є слабкою та вразливою стороною, що принципово відрізняє українські антиросійські санкції від західних. Застосування санкцій слабкою стороною двосторонніх відносин пов’язано із додатковими ризиками для неї і з набагато вищою ціною. Особи – фізичні та юридичні – а також окремі галузі мають підпадати під санкції України тільки в тому випадку, якщо збитки Росії перевищуватимуть наші власні. Окремого розгляду потребуватимуть санкції, спрямовані на обмеження силового потенціалу Росії. З огляду на стратегічну важливість, за них можна заплатити більш високу ціну.

5. Санкції мають бути інструментами державної політики з чіткою і зрозумілою логікою застосування та прозорими правилами. Перетворення їх на засіб боротьби із конкурентами дискредитує не тільки українські санкції проти Росії, але й підірве ефективність та довіру до санкцій в цілому. В перспективі це може призвести до передчасного їх зняття. Запровадження санкцій потребуватиме посилення державних інститутів, насамперед відповідальних за їх розробку та втілення.

Читайте також: Загострення між США і Росією: Третьої світової не буде

6. Застосування санкцій – інструменту складного, часом суперечливого і з урахуванням асиметрії українсько-російських відносин достатньо дорогого – має бути елементом двох стратегій: врегулювання конфлікту на сході України та визначення формату двосторонніх відносин з Росією. Співвідношення сил, загальний контекст регіональної безпеки, міжнародні режими та ступінь взаємозалежності є тими факторами, які матимуть ключове значення для розв’язання обох завдань.

В стратегічному відношенні управління конфліктом на сході України може бути спрямоване на евакуацію російського впливу у всіх його формах, що супроводжуватиметься розв’язанням суперечностей в українському політичному просторі та відкриє шлях до постконфліктного врегулювання.

В реалізації такої стратегії санкції можуть впливати на підрахунок можливостей та ризиків для Москви; і їхня роль буде тим більшою, чим ближчою буде точка рівноваги, в якій користь від збереження присутності Росії на сході України буде приблизно дорівнювати в очах Кремля політичним, репутаційним та економічним втратам. Здатність визначити цей момент і модифікувати санкції в залежності від рішень російського керівництва стане головним критерієм їхньої успішності.

Найкращі публікації з блогів відтепер у твоєму месенджері! Підписуйся на UAINFO у Telegram: https://t.me/uainfo_org