Опыт последних четырех лет показывает, что в Украине гораздо проще и эффективнее сдерживать коррупцию, не наказывая виновных, а сокращая пространство для коррупционных действий. В этом смысле антикоррупционные реформы в Украине работают.

Реформы, которые были проведены в газовом секторе, налоговой системе, банковском секторе и системе закупок, существенны  даже при том, что они не были завершены. Первоначально достигнутый прогресс в дерегулировании и значительно возросшая прозрачность способствуют пусть медленному, но улучшению бизнес-среды. Децентрализация также создает новые возможности для граждан по привлечению к ответственности местных органов власти.

Пять лет назад о таких достижениях нельзя было даже мечтать. Между тем, отсутствует прогресс в таких приоритетных областях, как таможня, приватизация, демонополизация и реформа государственного управления. Сфера расходов на оборону особенно непрозрачна. Коррупционные схемы в некоторых частях энергетического сектора остаются нетронутыми.

Реформы правоохранительных органов проводятся медленно, если вообще проводятся. Пока слишком рано рассуждать о том, приведет ли судебная реформа к улучшению работы судов, поскольку культура коррупции очень глубока. Необходима реконструкция государственной службы, СБУ, налоговой службы, судебных органов и управлений по проверке бизнеса.

Читайте также: Кочетков: Еще хуже ситуация в Украине стать может. Но вот недостойнее – уже нет

Давние обещания по применению карательных мер против коррумпированных чиновников не воплощены в жизнь. Национальному бюро по борьбе с коррупцией (НАБУ) нужно приложить усилия, чтобы довести до конца  единственное дело по привлечению к ответственности чиновника высокого уровня е из-за влияния корпоративных интересов на судебную систему. Эта ситуация должна измениться к лучшему после создания Антикоррупционного суда, но риски избирательного правосудия сохраняются.

Но даже при успешном применении карательные меры сами по себе могут принести лишь ограниченный эффект: бросить одиночные вызовы системе, пытаясь посадить коррумпированных чиновников за решетку, не значит изменить ее сущность. Коррупция – это признак плохой системы управления, а не ее причина. Для успеха потребуются не только новые законы и специальные антикоррупционные органы. В конечном счете, для изменения правил потребуется согласие между различными кругами элит.

История Западной Европы показывает, что это может произойти в том случае, если элиты усматривают выгоду в том, чтобы для обеспечения своих имущественных прав и доступа к ренте развивать государственные институты, а не укреплять систему личного покровительства и клиентелизма. В общественных науках это называется переходом от "порядка ограниченного доступа", при котором доминирует небольшая группа влиятельных людей, к "порядку открытого доступа", который позволяет удовлетворять более широкий перечень интересов на основании безличных социальных отношений.

Сопротивление установлению порядка ограниченного доступа часто оказывается значительным, поскольку коррупция является не только инструментом для обогащения правящей элиты, но и незаменимым инструментом управления. Должностные лица среднего и низового уровня обычно требуют стимулов для выполнения работы в виде привилегий или дополнительных выплат. Кроме этого должностные лица низового уровня часто обязаны собирать или даже вымогать взятки и направлять их начальству.

Как и в большей части бывшего Советского Союза, порядок ограниченного доступа в Украине характеризуется чрезмерным регулированием в сочетании с возможностью для бюрократии выборочного соблюдения правил и норм, которые намеренно прописываются так, чтобы их трудно было осуществлять, за счет чего у властей в распоряжении остаются рычаги воздействия.

Такая комбинация не только дает власть группам, которые превращают правила и нормы в важный фактор влияния на остальную часть общества; это также дает им возможность создавать патрон-клиентские сети, которые обеспечивают лояльность бюрократии. Бюрократия получает свою "долю" в системе путем избирательного применения правил от имени своих покровителей.

Коррупция в Украине – это не болезнь, а проявление глубоко укоренившихся системных и культурных явлений, которые не являются неизбывными. Тем временем международные агентства и правительства-доноры воспринимают коррупцию как разновидность "ржавчины", разъедающей государственные учреждения, которую необходимо устранять "железной рукой" за  счет жестких карательных мер.

Согласно этой логике, чем больше высокопоставленных чиновников будут заключены в тюрьму, тем меньше будет коррупции и тем лучше будут работать государственные учреждения. Даже если бы удалось запустить в действие карательные меры в целях удержания чиновников от извлечения частных выгод, нет никаких гарантий, что институты начнут работать лучше.

Работы некоторых может даже ухудшиться в том случае, если чиновники, лишенные доступа к привилегиям, потеряют стимул к выполнению своих основных обязанностей. Существующая система не просто повреждена; она сама генерирует коррупцию.

Карательные меры сами по себе могут иметь ограниченный эффект в процессе борьбы с такого рода коррупцией. Пока что такие действия, скорее всего, останутся грубым инструментом, ведь характер системы еще недостаточно изменился и не позволяет применять их в отношении высокопоставленных членов элиты. Иными словами, предъявление вызова этой системе и попытки посадить коррумпированных чиновников за решетку, не меняют ее сути.

Вместо этого ключевые заинтересованные группы нужно поощрять к развитию в ответ на развитие делового климата, основанного на создании добавочной стоимости, а не на извлечении ренты. Карательные меры должны быть частью комплексной стратегии по сокращению пространства для коррупционных действий и открытию политической и экономической систем для усиления конкуренции. Это требует демонополизации политики и поощрения украинских властвующих группировок к принятию новых правил.

Классическое определение коррупции Роберта Клитгаарда, согласно которому она равна власти монополий плюс произвольность решений минус ответственность (К = М + П - О), актуально как никогда. В случае Украины снижение коррупции требует ограничения возможностей для принятия монопольных решений и замены чиновников, привыкших к обладанию личной властью, государственными служащими, которые владеют навыками безличной коммуникации, строгого соблюдения правил и искренне привержены идее достижения общественного блага.

Ни один из подходов не может принести эффект изолированно. Предупреждение и наказание следует рассматривать как инструменты более широкой системной трансформации общественного порядка, при этом наказание является важным, но второстепенным элементом, способным поддерживать усилия по предупреждению.

Антикоррупционные расследования должны быть нацелены на самых стойких противников реформ в силовых группах. В конечном итоге более сдержанные силы должны получить амнистию в обмен на то, чтобы не препятствовать осуществлению реформ; это поможет стимулировать некоторые элиты к поддержке системных преобразований. Создание сильных и дееспособных госучреждений, укомплектованных чиновниками, добросовестно относящимися к своим обязанностям, должно оставаться приоритетной задачей.

Взяв трудный старт, реформа государственного управления движется в правильном направлении. Этот импульс должен быть сохранен. НАБУ является ярким примером нового профессионального агентства, исповедующего новые ценности. В процессе создания этого учреждения осуществлялись строгие процедуры отбора кандидатур на должности с привлечением гражданского общества.

Читайте также: В должность очередного президента Украины должен войти человек, ежеминутно оглядывающийся на своих избирателей, – Глузман

Проведение коренной судебной реформы остается крайне важным и должно оставаться приоритетом. Отсутствию политической независимости судебных органов и необходимости изменения их институциональной культуры следует уделять гораздо большее внимания.

Для достижения прогресса в деле борьбы с коррупцией важно, чтобы благодаря новому закону о выборах к участию в политической системе получили доступ новые лица. Это в потенциале может послужить катализатором системной трансформации. Те, кто находится у власти, прекрасно это понимают, что объясняет их закостенелую приверженность реформе избирательной системы, прописанной в коалиционном соглашении 2014 года.

Для того, чтобы позитивные сдвиги произошли, украинские элиты и широкая общественность должны верить, что они выиграют от изменения поведения и проиграют, если будут продолжать в прежнем стиле.

Элиты берутся отменить порядок ограниченного доступа, только если они верят, что им не придется платить за прошлые грехи, подвергаясь уголовному преследованию или экспроприации. В то же время граждане должны быть уверены, что это лучший вариант, чем внешне привлекательное решение посадить представителей элит за решетку. И, в конечном итоге, они также должны признать, что больше невозможно жить, мирясь с противоречием, заключающимся в том, что высокопоставленные чиновники не должны заниматься коррупцией, в то время как в обществе считается возможным платить взятки в качестве простого способа решения проблем. Это две стороны одной медали.

Підписуйся на сторінки UAINFO у Facebook, Twitter і Telegram

Оригинал на Atlantic Council

Перевод – Андрей САБАДЫР, специально для UAINFO