Експерти Лабораторії законодавчих ініціатив пильно слідкують за законодавчим процесом у ВРУ. І хоча фінальний моніторинг результатів та особливостей законодавчого процесу порівняно із восьмим кликанням ми запланували на кінець сесії, ділимося з вами цікавими фактами та цифрами щодо поточної роботи.

Верховна Рада дев'ятого скликання багато в чому виявилася унікальним для українського парламентаризму явищем.

Вперше була створена коаліція, яка складається з депутатів однієї фракції. Особливості роботи також зумовлені тим, що фракція більшості принципово сформована з нардепів без досвіду представницького мандату на рівні національного законодавчого органу. Багато хто з депутатів не мав узагалі жодного досвіду в політичній чи громадській сфері. Це не могло не вплинути на характер роботи Верховної Ради. Зокрема, 65 законопроєктів (із 86 прийнятих за квартал) були ухвалені в цілому з порушенням хоча б одного положення Регламенту в частині строків.

Вперше чергова сесія парламенту відбулася впродовж 13-ти годин (перша сесія). Цей випадок може слугувати хрестоматійним прикладом зловживання правом заради досягнення політичної (в сенсі politics) мети: ухвалення обіцяних виборцям конституційних змін у частині скасування депутатської недоторканності (за дуже сумнівної відповідності Конституції та Регламенту із процедурної позиції).

Вперше інструмент альтернативних законопроєктів фактично перетворюється на спосіб опрацювання висновків Головного науково-експертного управління до основних законопроєктів (це яскраво помітно на прикладі законопроєктів 1209 і 1209-1 та 1210 і 1210-1). Така практика потребує детального вивчення всіх pro та contra такої технологічної знахідки, тому що не все видається таким негативним у її застосуванні.

Неоднозначна тенденція щодо фактичного ігнорування законодавчих ініціатив народних депутатів, які не входять до фракції-більшості (протягом першого місяця лише один проєкт законодавчого акту від депутата меншості було заслухано). Крім того, мало не на мертву перетворилася норма про можливість подання альтернативних законопроєктів, які також у переважній більшості не розглядалися у сесійній залі. Така ситуація безумовно пов'язана з відсутністю необхідності домовлятися в парламенті, як це було протягом попередніх скликань.

Читайте також: "Слуга народу" стане аналогом "Єдиної Росії" – Портников

Втім у такій ситуації є як плюси, так і мінуси. З одного боку більшість отримала "картбланш" на реалізацію своєї політики, а виборці – можливість чітко відслідковувати відповідальність за будь-які зміни в суспільно-політичному житті країни. З іншого боку, за відсутності законодавчо закріплених прав парламентської опозиції (чи опозицій) означена ситуація неминуче викликає побоювання щодо "згортання" демократії та можливого зловживання абсолютною владою парламентської більшості, а особливо – президентом (з огляду на скандали навколо відсутності внутрішньо фракційної демократій у пропрезидентської партії та безпосереднє і безпрецедентне втручання Зеленського в роботу парламенту).

Законодавчий процес у ВРУ дев'ятого скликання характеризується збільшенням президентової ролі. Підтвердженням цьому може бути не тільки ситуація з "роздачею вказівок" Зеленського головам комітетів під час погоджувальної ради. Показовими є також дані зареєстрованих та ухвалених законопроєктів у розрізі суб'єктів законодавчої ініціативи.

Протягом першого кварталу роботи Верховної Ради (29.08.19 – 22.11.19) було зареєстровано 861 законопроєкт, з яких ухвалено в цілому 86 (враховуючи ті, що готуються до підпису президентом). Депутати традиційно ініціювали найбільше – 766 проєктів, в той час, як Зеленський – 32. При цьому результативність (відсоток ухвалених від кількості поданих) традиційно на боці президента – 37%.

Однак якщо порівняти, наприклад, із четвертою сесією роботи парламенту восьмого скликання (02.02.16 – 15.07.16 р), то показовою буде кількість поданих за цей період президентових законодавчих ініціатив – 13. При цьому, якщо Порошенкотрадиційно подавав законопроєкти в царині міжнародних відносин (наприклад ратифікація міжнародних угод, що є цілком зрозумілим з огляду на президентові конституційні повноваження), то кількість таких проєктів від Зеленського протягом першого кварталу роботи парламенту дев'ятого скликання склала лише три із 32-х. Серед сфер регулювання президентських законопроєктів за означений період можна виділити насамперед:

– внесення змін до Конституції України,

– боротьба з корупцією,

– реформа правоохоронних органів,

– національна безпека й оборона.

Читайте також: Дистанцію, яку режим Януковича проходив роками, режим Зеленського долає за місяці – Портников

Ще одним підтвердженням активної позиції президента та його впливу на парламентам є кількість законопроєктів, визначених ним як невідкладні – 82 із 861. Водночас за всю четверту сесію роботи Верховної Ради України вссьмого скликання таких проєктів було лише шість (із 943 зареєстрованих).

Загальної практикою розгляду законопроєктів у парламенті дев'ятого скликання стало порушення Регламенту. Далі наводимо попередній огляд цих порушень.

24% законопроєктів (18 законопроєктів із 75 релевантних) розглянуто з порушенням мінімальних строків для подання альтернативних законопроєктів. Відповідно до ст. 100 Регламенту строк подання альтернативних законопроєктів складає 14 днів із часу надання народним депутатам першого законопроєкту з відповідного питання, у разі невідкладних законопроєктів строк може бути скорочено вдвічі – до семи днів. У 18 випадках ці терміни були меншими необхідних.

44% законопроєктів (33 законопроєкти із 75 релевантних) розглянуто з порушенням строку надання народним депутатам висновків до законопроєктів, підготовлених до першого читання. Мінімальна кількість днів для ознайомлення складає сім днів. Для невідкладних законопроєктів, які розглядають за процедурою ad hoc, мінімальна кількість – чотири дні. У 33 випадках нардепи мали менше часу на ознайомлення з висновками головного комітету, враховуючи той факт, що шість законопроєктів узагалі не мали висновку головного комітету.

77% законопроєктів (44 законопроєкти із 57 релевантних) ухвалено в першому читанні за основу зі скороченим строком підготовки до розгляду у другому читанні. І хоча це не є порушенням Регламенту напряму, виникає питання про зловживання коаліцією правом на встановлення скорочених строків підготовки, адже процедура ad hoc має бути винятковою, а за наявних показників це ризикує стати загальною практикою роботи ВРУ дев'ятого скликання.

Втім, у застосуванні скороченої процедури підготовки до розгляду простежується несистемність і відсутність чіткого взаємозв'язку між невідкладними законопроєктами та скороченими строками: не всі невідкладні законопроєкти отримали процедуру скороченої підготовки до другого читання (вісім із 44); 16 законопроєктів не було визначено як невідкладні, втім вони отримали скорочення строків підготовки.

79% законопроєктів (54 законопроєкти із 68 релевантних) розглянуто з порушенням строку надання народним депутатам законопроєктів, підготовлених до другого читання. Стаття 117 Регламенту встановлює мінімальний строк для ознайомлення – десять днів до дня розгляду законопроєкту на пленарному засіданні Верховної Ради. При цьому строк на ознайомлення може бути скорочений вдвічі – до п'яти днів – лише за умови визначення законопроєкту невідкладним. У 54 випадках порівняльню таблицю нардепам надавали із суттєвим порушенням зазначених строків. Більше того, в 44 випадках порівняльню таблицю депутатам давали в день або за день до голосування.

Читайте також: Портников: Настав час путінізму по-кварталівськи. На щастя – ненадовго

65% (37 законопроєктів із 57 релевантних) розглянуто з порушенням строків, встановлених для ознайомлення депутатів із висновком головного комітету до другого читання. Мінімальні строки встановлені так само у статті 117 Регламенту та становлять 10 або п'ять днів відповідно для звичайних і невідкладних законопроєктів. У 37 випадках висновки нардепам надавали з порушенням строків – часто за день до голосування. Для шести законопроєктів висновок головного комітету взагалі був відсутній.

Якщо говорити про "турборежим" парламенту дев'ятого скликання, то тут варто зазначити, що загальні показники ухвалених у цілому законопроєктів не є найбільшими. Так, 86 ухвалених у цілому за квартал дев'ятого скликання законопроєктів вочевидь менше 139, які були підтримані народними депутатами восьмого скликання протягом перщої сесії (27.11.2014 – 27.01.2015).

Водночас те, що дійсно вражає – це середня кількість днів проходження законопроєктів від часу реєстрації до голосування в цілому. Для урядових законопроєктів цей показник становить 46 днів, для депутатських – 33, а президентських – 30. Для розуміння, відповідно до положень Регламенту, які передбачають максимальні або мінімальні терміни на різних етапах підготовки законопроєктів, "процедурна" тривалість проходження законодавчих актів не може бути меншою за 35 днів (з урахуванням можливості скороченої процедуру для законопроєктів, які визначені невідкладними).

Однак із практики попередніх скликань у переважній більшості випадків середній час розгляду достатньо рідко наближався до цього мінімуму (або долав його). Та й із практики роботи перших трьох місяців дев'ятого скликання очевидною є неможливість такого швидкого ухвалення без прямих порушень Регламенту. Про це, власне, і свідчить той факт, що 76% ухвалених у цілому законопроєктів мали хоча б одне процедурне порушення в частині строків.

Детальніше про це можна прочитати тут.

Треба підкреслити, що кількість ухвалених законопроєктів жодним чином не є і не може бути показником ефективності роботи парламенту, адже кількість законодавчих ініціатив і швидкість їх ухвалення обернено пропорційні як якості законодавчих актів (передовіс із позицій юридичної техніки), так і ступеню врахуванню позицій усіх зацікавлених сторін і деталізації оцінки впливу.

Підписуйся на сторінки UAINFO у Facebook, Twitter і YouTube