За результатами мого аналізу тексту (конституційного) законопроєкту 2598 щодо децентралізації влади наважуся висловити у стислому вигляді декілька власних міркувань.

І. Позитивні аспекти

1. Відсутня будь-яка згадка про статус окремих районів Донецької та Луганської областей. Більше того, районів за законопроєктом уже не буде. Думаю, ви мене зрозуміли правильно.

2. Мабуть, термін "громада" є більш вдалим, ніж поточний термін "територіальна громада села, селища, міста".

3. Порівняно з чинною редакцією статті 140 Конституції України надано точніше визначення поняттю місцевого самоврядування. Тобто це не лише "право", але й "можливість". Тому це максимально близько до визначення, наданого (європейською) Хартією місцевого самоврядування.

4. У статті 132 пропонується уточнити до засад територіального устрою України "субсидіарність і повсюдність місцевого самоврядування".

У цьому є логіка.

По-перше, починаючи з базового рівня, громада бере на себе рівно стільки, скільки, образно кажучи, "здатна проковтнути". Звісно, в доброму значенні цього слова.

По-друге, в Україні більше не буде території, які не перебуватимуть у межах певної громади.

5. Обласні й окружні (зараз – районні) ради зберегли статус (представницьких) органів місцевого самоврядування, які представляють спільні інтереси громад відповідно області й округу (району). Більше того, в законопроєкті особливим чином наголошується без жодної двозначності, що спосіб обрання цих місцевих рад має передбачати безпосереднє представництво громад.

6. Важливим є не тільки факт надання громадам повноважень, фінансів і майна, але й відповідальності перед державою за можливі протиправні рішення й дії. Зокрема, з огляду на чинник сепаратизму. У цьому зв’язку повинні існувати інституції (місцева державна адміністрація, як зараз, чи префект, як пропонується), які моніторили б питання дотримання Конституції та законів України органами місцевого самоврядування й відповідним чином реагували б. Також виправданим є інститут державних уповноважених.

ІІ. Сумнівні положення

1. Звісно, Україна є простою (унітарною) державою. Проте мені видається сумнівною ідея виключення переліку областей із тексту Конституції. Як адміністративно-територіальна одиниця субнаціонального рівня область має важливе значення.

Так, на основі обласного поділу відбувається організація виборчого процесу й утворення виборчих округів і в майбутньому – виборчих регіонів. Зазвичай на рівні областей формуються суди апеляційної інстанції, територіальні органи виконавчої влади. Це важливо і для бюджетного процесу, особливо – для довгострокового планування видатків і надходжень до бюджету.

Тому необхідно, аби була не лише правова стабільність, але й чітка правова визначеність, яка не залежатиме від політичного (кон’юнктурного) бачення політичної партії, яка взяла просту арифметичну більшість мандатів у парламенті в конкретний історичний момент.

Що це означає а пострадянській державі, можна прослідкувати на прикладі сусідньої Молдови, в якій до 1999 року як субнаціональні одиниці існували райони, з 1999-го до 2002-го – повіти, а з 2002 року – знову райони. І все це відбувалося завдяки можливості ухвалення звичайного закону простою більшістю голосів членів парламенту.

Тому, якщо уже виключати безпосередньо з тексту Конституції перелік областей, то лише за умови, що (звичайний) закон про утворення й ліквідацію областей парламент ухвалює не простою, а кваліфікованою більшістю голосів народних депутатів. Наприклад, 3/5 чи 2/3 голосів. Щось схоже в Конституції (стаття 20) існує відносно законів про Державний Прапор, Державний Герб, Державний Гімн.

Читайте також: Береза: Президент, який може призначати практично всіх, стає по суті царем

2. У чинній редакції статті 133 Конституції України наводиться чіткий перелік одиниць субнаціонального рівня, а саме – Автономна Республіка Крим (АРК), 24 області, два міста із спеціальним статусом. Натомість із тексту законопроекту незрозуміло, в чому полягає особливий статус Києва. Чи лише в тому, що місто виконує столичні функції чи також і в тому, що Київ не входитиме до складу округу й області?

Про місто Севастополь взагалі жодної згадки немає. У перехідних положеннях із цього приводу теж нічого не зазначено. Якщо це місто входитиме до складу області (Херсонської, Одеської чи будь-якої іншої), це одне питання. Якщо ж змінюватимуться одностороннім чином межі територіальної автономії (АРК), то це уже інше питання. Тим паче, з огляду на зусилля України в міжнародних організаціях щодо деокупації Кримського півострова.

Тому, на мою думку, законопроєкт повинен дати чітку відповідь щодо подальшої правової перспективи двох міст із спеціальним статусом.

3. У пункті 30 частини першої статті 85 Конституції законопроєкт пропонує залишити повноваження Верховної Ради щодо призначення позачергових виборів до органів місцевого самоврядування.

Водночас законопроєкт (у майбутній частині четвертій статті 140) до органів місцевого самоврядування відносить лише раду громади як представницький орган і виконавчі органи ради громади. Тобто в цьому переліку відсутній голова громади (теперішній сільський, селищний, міський голова).

Як відомо, з огляду на положення частини другої статті 85 Конституції України повноваження Верховної Ради є окресленими винятково Основним Законом і розширенню за допомогою ухвалення звичайного закону не підлягають.

Це означає, що згаданий пункт 30 варто було б викласти в точнішій редакції: "30) призначення позачергових виборів голів громад, рад громад, окружних рад, обласних рад".

4. Очевидно, що районів у законопроєкті не передбачено. Однак з’являються округи. Видається, що ця назва не є надто вдалою хоча б з огляду на те, що це поняття (округ) вживається в інших значеннях. Наприклад, у виборчому процесі. Не варто створювати плутанину там, де без цього можна було б обійтися.

Дивно, чому автори законопроекту відмовилися від такої назви як "повіт".

Точно так само, замість двох слів "голова громади", можна було б обійтися давнім українським терміном "війт".

5. Законопроєкт пропонує наділити парламент у Конституції (пункті 29 частини першої статті 85) повноваженнями не лише щодо утворення й ліквідації округів, областей в встановлення та зміни їхніх меж, але й також щодо громад.

Це означає, що із добровільного способу утворення громад держава на конституційному рівні хоче перейти на добровільно-примусовий.

Якщо зміна меж, найменування й перейменування громад і поселень має здійснюватися з урахуванням думки їх мешканців (пропонована частина шоста статті 133 Конституції), то запитувати думку мешканців громади щодо її ліквідації чи утворення нової громади на конституційному рівні не вимагатиметься.

6. Незрозумілим залишається статус великих обласних центрів, в яких мешкає значна частина мешканців області (приміром, Харків, Одеса, Миколаїв, Чернівці).

Так, законопроєкт передбачає, що декілька суміжних громад становитимуть округ (пропонована частина третя статті 133).

Читайте також: У питанні децентралізації Зеленський пішов гібридним шляхом

Виникає закономірне запитання: міста входитимуть до складу округу чи безпосередньо до області? Погодьтеся, в цьому питанні повна правова визначеність має бути на рівні Конституції, а не звичайного закону.

7. У законопроєкті пропонують утворити виконавчі органи окружних й обласних рад, ліквідувавши чинні місцеві державні адміністрації.

Необхідно зазначити, що у світовій практиці є різний досвід. В одних унітарних державах на субнаціональному рівні існують власні представницькі й виконавчі органи (так, як пропонує законопроєкт), у других – лише представницькі, виконавчі функції здійснюють місцеві державні органи (так, як зараз існує в Україні), у третіх – немає навіть власних представницьких органів.

Не маю певності чи не "підімнуть" область й округ, отримавши власні виконавчі органи, під себе громади. Тим паче, що зараз на конституційному рівні визначено компетенцію обласних і районних рад (частина друга статті 143), натомість законопроєкт пропонує визначати компетенцію обласних й окружних рад звичайним законом.

Передбачається, що обласна чи окружна рада призначатиме голову відповідного виконавчого комітету й формуватиме склад виконкому без жодної участі держави (пропонована частина статті 141). Водночас голова Ради міністрів Автономної Республіки Крим призначається на посаду та звільняється з посади ВР Криму лише за погодженням із президентом України (частина четверта статті 136 Конституції).

Отже, в одній і тій же державі пропонується звичайній обласній раді надати ширшого обсягу повноважень щодо формування власного виконавчого органу порівняно з повноваженням ВР АРК як представницького органу єдиної територіальної автономії стосовно формування уряду – Ради міністрів АРК.

8. На мою думку, вбачаються ознаки невідповідності законопроєкту частині першій статті 157 Конституції України в частині скасування права громадянина балотуватися на місцевих виборах у разі відбування таким громадянином покарання за вчинення злочину чи наявності судимості за вчинення умисного злочину.

Нагадаю, що чинна Конституція не передбачає подібних, так би мовити, "деліктних обмежень" для реалізації пасивного виборчого права на місцевих виборах. Особливе здивування викликає пропозиція щодо фактичного усунення потенційних кандидатів на місцевих виборах – громадян, які відбувають покарання за вчинення злочину.

Необхідно зазначити, що покарання призначеним може бути не лише у вигляді позбавлення волі й арешту, але й, зокрема, як обмеження волі, виправні роботи, громадські роботи, позбавлення права обіймати певні посади чи займатися певною діяльністю, які передбачені статтею 51 Кримінального кодексу України.

Подібних обмежень не існує ні для кандидатів у народні депутати України, ні тим паче для кандидатів на пост президента України.

9. Щодо префектів, то впадає в очі, що їхні функції не є конституційно вичерпними. А це означає, що за допомогою звичайного закону парламент завдяки простій більшості голосів (226) може невиправдано розширити функції, а отже – повноваження префектів.

10. Уже давно викликає здивування, коли замість виписування перехідних положень у конституційному законопроєкті намагаються вкотре вносити зміни до розділу XV Конституції України. Функція XV розділу полягала в тому, щоб уводити в дію первісну редакцію Конституції від 28 червня 1996 року, а не містити в собі перехідні положення всіх подальших законів, якими Конституція аброгувалася.

Тепер ніколи не раджу зарубіжним юристам читати останній розділ нашої Конституції. Бо це для них майже все одно, що шукати гангрену у волоссі.

Я навів лише частину тих міркувань, які хотів донести до відома громадськості щодо поданого законопроєкту.

Сподіваюся, що зваживши всі "за" і "проти", президент відкличе із Верховної Ради законопроєкт 2598, надавши можливість доопрацювати текст науковцям і практикам конституційного права.

Підписуйся на сторінки UAINFO у Facebook, Twitter і YouTube